黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這個(gè)總目標(biāo)下有兩個(gè)目標(biāo)：一個(gè)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度；一個(gè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是我們需要掌握的工作方式，也是要完成的任務(wù)。我想講三個(gè)大的問題：第一，國家治理現(xiàn)代化的基本理論思想；第二，如何推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化；第三，如何推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

國家治理現(xiàn)代化的基本理論思想

（一）國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨探索現(xiàn)代化的最新理論成果

算起來，國家治理現(xiàn)代化，可以說是中國共產(chǎn)黨提出來的“第五化”。大家知道中國共產(chǎn)黨在上世紀(jì)，在20世紀(jì)中期前后，曾經(jīng)先后提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，是我們非常熟悉的四個(gè)現(xiàn)代化。我們現(xiàn)在提出的國家治理現(xiàn)代化，是在這個(gè)基礎(chǔ)上提出來的第五個(gè)現(xiàn)代化。它是我們中國共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)現(xiàn)代化最新的理論成果。

這第五化意義是非常重大的。四化主要是從生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)層面來探索現(xiàn)代化問題的，它強(qiáng)調(diào)了是國家的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這是硬實(shí)力。黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理現(xiàn)代化的問題，主要是從上層建筑和思想文化、意識(shí)形態(tài)的層面來探索國家要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這是軟實(shí)力的問題。歷史唯物主義把社會(huì)形態(tài)解構(gòu)為生產(chǎn)力（物質(zhì)基礎(chǔ)）、生產(chǎn)關(guān)系（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)）、上層建筑以及意識(shí)形態(tài)三個(gè)方面。這“4+1”，就是按照歷史唯物主義的基本精神來全面地探索我們國家的現(xiàn)代化問題。

（二）治理與國家治理

今年2月17日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話中指出:“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。治理這個(gè)概念，中國古已有之。早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期，《荀子》里就談到“明分職,序事業(yè),材技官能,莫不治理……”，這就是治理的問題。幾乎同時(shí)期的《孔子家語》里也談到“吾欲使官府治理”。而古代講的治理朝政、治理國事中的“治理”實(shí)際上是處置國家政務(wù)的活動(dòng)，也就是我們所說的治國理政?？梢姡卫硎菄笫?，是要把公共事務(wù)管好。

治理是當(dāng)今世界性的潮流。上世紀(jì)80年代末，世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí), 提出治理危機(jī)(crisisin governance)。“治理危機(jī)”概念一經(jīng)提出，就被廣泛地應(yīng)用到政治發(fā)展研究中。聯(lián)合國還專門成立了全球治理委員會(huì)。所以，習(xí)近平總書記在講到治理的時(shí)候也談到，中華民族是一個(gè)兼容并蓄、海納百川的民族，在漫長歷史進(jìn)程中，不斷學(xué)習(xí)他人的好東西，把他人的好東西化成我們自己的東西，這才形成我們的民族特色。我們今天所講的治理包括向國外學(xué)習(xí)。

治理到現(xiàn)在為止經(jīng)歷了四大階段。

第一階段，原始治理。人類社會(huì)最早是原始社會(huì)，人們共同勞動(dòng)，共同生活，非常地平等。共同參與公共事務(wù)，集體決定一切大事。這叫做原始的治理狀態(tài)。原始治理狀態(tài)體現(xiàn)出了平等、公正、民主、大眾參與，這也是治理的本原意義。例如，美國人類學(xué)家摩爾根在《古代社會(huì)》一書中，敘述了美洲原始易洛魁人怎么管理公共事務(wù)。易洛魁人有一個(gè)氏族議事會(huì)，凡是選舉、撤換酋長和軍事首領(lǐng)，以及是否為被殺害的氏族成員接受外族贖金或者實(shí)行血族復(fù)仇等氏族公共事務(wù)需要作出決定時(shí)，議事會(huì)就把氏族所有成員召集起來，按照規(guī)定的程序參加討論并做出表決。這就是原始治理。

第二個(gè)階段，國家統(tǒng)治。原始社會(huì)解體后，人類進(jìn)入了階級(jí)社會(huì)。出現(xiàn)了國家。原始治理就轉(zhuǎn)變成國家統(tǒng)治，也就是以國家為中心，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行安排和處理。無論是古代國家還是中世紀(jì)國家，國家統(tǒng)治實(shí)際上是皇帝、國王統(tǒng)治意志的表現(xiàn)。治理表現(xiàn)為國家統(tǒng)治，本質(zhì)特征就變成了人治、專制。這樣的統(tǒng)治背離了我們剛才說的治理原意，而走向了它的反面，從大多數(shù)參與變成一個(gè)人或少數(shù)人做決定。

第三階段，國家管理。近代以來，國家統(tǒng)治是不得人心的，隨著工業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，國家統(tǒng)治或政府管制有很多弊端，把社會(huì)管死了，把民眾也管死了，所以民眾不高興，效率低下。上世紀(jì)50年代，西方一些國家就發(fā)起行政改革運(yùn)動(dòng)，由國家統(tǒng)治或政府管制進(jìn)入了新公共管理的階段。新公共管理追求高效率、低成本、重績效，形成了國家管理、政府管理的有效性。

新公共管理有以下特點(diǎn)：第一，新公共管理改變了過去統(tǒng)治對(duì)社會(huì)、公民的漠不關(guān)心。管理要出效率，就必須傾聽社會(huì)和公眾的要求并做出回應(yīng)。第二，新公共管理既重視政府的產(chǎn)出和結(jié)果，也重視它的效果和質(zhì)量。第三，新公共管理有績效目標(biāo)和控制要求。第四，新公共管理打破了原來國家統(tǒng)治的壟斷性，讓社會(huì)、讓公民來參與。由此可見，從國家統(tǒng)治發(fā)展到國家管理是向前邁進(jìn)了一步。

雖然由國家統(tǒng)治發(fā)展到國家管理，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。但還不夠。西方發(fā)起新公共管理，有一個(gè)著名的口號(hào)是“掌舵而不劃漿”。也就是，國家政府不要管太多的事，有一些事可以交給市場(chǎng)、社會(huì)去干，國家政府就像掌舵一樣主要是做決策。但掌舵，說白了還是要去控制社會(huì)，大的事情還是由國家政府說了算?？梢哉f它還是停留在對(duì)社會(huì)、對(duì)市場(chǎng)、對(duì)公民的控制層面，還是會(huì)引起市場(chǎng)、社會(huì)、公民的不滿。因此，我們說還要從國家管理進(jìn)一步地發(fā)展進(jìn)入我們當(dāng)今最新的階段。

第四階段，國家治理。國家治理指向了國家管理的弊端，因?yàn)樵趪夜芾碇拢鐣?huì)、市場(chǎng)、民眾在國家管理中還是缺位的。關(guān)于國家治理，英國學(xué)者斯托克有一個(gè)很有意思的分析。他認(rèn)為治理有五個(gè)論點(diǎn)：第一，治理可以來自政府，但也不限于政府；第二，責(zé)任不限于政府；第三，權(quán)力不限于政府；第四，權(quán)威不限于政府；第五，能力不限于政府。由此可見，國家治理不同于統(tǒng)治、管理。

我們?cè)鯓永斫庵卫?？我認(rèn)為它有這樣比較新的含義。當(dāng)代治理理論著名學(xué)者羅西瑙將治理定義為一系列活動(dòng)過程；治理過程不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理不是由誰進(jìn)行授權(quán)，而權(quán)力也不是唯一性；權(quán)力不完全由政府來主導(dǎo)甚至要用強(qiáng)制的力量來實(shí)現(xiàn)。定義都比較抽象，我認(rèn)為羅西瑙的定義，主要闡明了治理與原來的統(tǒng)治和管理大不一樣。

治理與原來所說的統(tǒng)治和管理究竟有什么區(qū)別。我認(rèn)為根據(jù)羅西瑙的定義實(shí)際上有三大不同。第一，主體多元。過去的統(tǒng)治、管理的主體只有國家、政府一個(gè)，其他都是受體，是接受統(tǒng)治管理的對(duì)象。現(xiàn)在，羅西瑙把治理看成是一系列的活動(dòng)，是一個(gè)過程。那么參加這個(gè)過程的方方面面都是主體之一。主體由一發(fā)展為多，是多主體的、多中心的。第二，權(quán)源不同。過去的統(tǒng)治權(quán)、管理權(quán)是從上到下授權(quán)。治理是一個(gè)活動(dòng)，是一個(gè)過程，在活動(dòng)中、過程中產(chǎn)生了授權(quán)，而且是大家參與的，權(quán)力可能是由大家決定授給某些組織的。授權(quán)也不只授給某一個(gè)機(jī)構(gòu)，可以是的多方面、多組織的。第三，方式不同。統(tǒng)治、管理采取的方式是單方向的、強(qiáng)制的、剛性的。治理是一個(gè)過程，是一系列的活動(dòng)，采取的方法可能是商量、溝通、合作。

從以上三個(gè)不同，我們可以體會(huì)到，國家治理又慢慢地恢復(fù)了治理的本意，就是要平等、公正、民主，大家共同參與。當(dāng)然，我們現(xiàn)在是在更高的一個(gè)水平上來談治理的。

治理在當(dāng)代的興起是有時(shí)代必然性的。有四個(gè)時(shí)代背景。首先，它是國際經(jīng)濟(jì)一體化的必然產(chǎn)物。當(dāng)今，國際合作增加，很多事需要共同商量，共同來辦，而不是由某一個(gè)說了算。國際間合作要講治理。第二，就某一個(gè)國家來說，也有很多的組織，社會(huì)公共事務(wù)又多，也是要大家平等參與，平等商量。第三，信息技術(shù)廣泛地應(yīng)用。統(tǒng)治最有利的基礎(chǔ)就在于它是孤立的，是封閉的。封閉、孤立便于統(tǒng)治、管理。因?yàn)槟闶菑纳系较?，從中央到邊遠(yuǎn)地方，越往下越閉塞，彼此之間無法聯(lián)系。過去統(tǒng)治者的信息最多，社會(huì)、公民得到的信息量很少。現(xiàn)在隨著信息技術(shù)發(fā)展，人與人之間隨時(shí)都可以進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，而且得到的信息也多了。第四，民主的發(fā)展。民主意味著國家與社會(huì)、公民都是平等的，要良好合作。同時(shí)，公共事務(wù)也意味社會(huì)、公民、市場(chǎng)都可以共同的參加進(jìn)來。

治理就是要達(dá)到善治或良治（good governance）的目的，需要達(dá)到六個(gè)要素：第一，合法，不僅是要合乎法律，而且還要合乎大多數(shù)人的要求；第二，透明，辦事要公開；第三，責(zé)任；第四，法治；第五，對(duì)社會(huì)各階層、各群體，甚至公民個(gè)人，都要更多、更好地去了解他們，回應(yīng)他們的要求；第六，有效。