三、收入分配制度改革的優(yōu)先順序與突破口

收入分配改革極其復雜，因此在技術操作上更需要小心設計。針對當下學界和媒體的一些流行性說法，這里提出三個觀點進行探討。

觀點一：國企“民營化”無助于社會公平，把國企利潤統(tǒng)一納入財政預算才是正道。

上文說到，因為僅在指責壟斷性國有企業(yè)是既得利益集團這一點上“輿論一律”，因此，媒體與主流學界一說到收入分配改革，就認為當前首先要做的是必須分拆壟斷性國企，使之“民營化”。這被視為收入分配制度改革的優(yōu)先考慮和突破口。

有數據表明，2012年國有企業(yè)上繳紅利只占全部國企利潤的11%左右。而據國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%到40%之間，國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當于其稅后利潤的70%至80%。世界銀行2005年建議中國國企分紅的報告，主要國家國企分紅比例的確遠高于中國。更讓民眾心理不平的是：少數壟斷性國企員工收入比其他行業(yè)高出10多倍。國企在有些人看來更不像是國企，更好像是少部分人利用國家資源為自己謀取暴利的“平臺”。

但是，分拆國企或使之民營化就能解決問題嗎？事情遠沒有標準經濟學教科書中所說的那么簡單。

分拆顯然不能解決問題。目前，壟斷性國企集中在帶有自然壟斷性質的部門，對投資規(guī)模、技術創(chuàng)新以及規(guī)模經濟性要求非常高，尤其是如電信、鐵路、石油等需要管、線、路、網等進行廣泛聯通的行業(yè)。拋開國有還是私有不說，這些部門在發(fā)達國家集中程度也非常高，市場上也只有一家或幾家企業(yè)，幾乎也都處于壟斷或寡頭地位。所以，對這些行業(yè)進行拆分顯然不符合實際，不符合產業(yè)發(fā)展方向，也不符合一般經濟學原理。

民營化能否解決問題？不可否認，目前發(fā)達國家上述部門的確大多是私人部門，但不能由此想當然認為我們也可以把國企民營化。對此，發(fā)達國家國有部門私有化的教訓或許能讓我們思考更多些維度。

英國鐵路部門一度也是國有。在保守黨政府的推動下，英國議會1993年通過鐵路改革法案，1997年完成私有化進程。私有化初期，路軌公司經營狀況尚好，政府補貼減少到改革前的一半。但1999年后，經營每況愈下，最后資不抵債，負債總額高達33億英鎊。更讓公眾難以接受的是，由于私營公司重眼前收益，輕安全性與戰(zhàn)略性投資，造成鐵路安全事故頻發(fā)。短短5年中，接連發(fā)生13起重大傷亡的事故。2003年10月，英國政府最后決定，廢止鐵路改革法案，從私營承包者手中收回所有鐵路維護權。評論認為，這是英國鐵路“重新走向國有化”。

日本政府在小泉時代的“公營部門私有化”也幾近失敗。日本本土戰(zhàn)略管理學者大前研一批評說，[6]人們誤認為公營部門的弊病就是因為“公營”所致，因此，發(fā)起了“頭痛醫(yī)痛，腳痛醫(yī)腳”的“打地鼠”式改革，但結果是：“道路公團民營化后，只是讓原本腐朽的組織更加專橫跋扈”；而“郵政民營化則變成了一出耗資770億日元的宏大鬧劇”。

實際上，自1990年代中期始，中國國有部門中已經有大量企業(yè)民營化。民營化后一些企業(yè)效率的確有提高，但民營化過程中同樣出現大量國有資產流失，民營化后企業(yè)高管與員工收入差距急劇拉大。更為顯著的是，幾乎所有民營化或市場化之后的原來處于壟斷地位的公營部門或機構，都出現了漲價潮，嚴重降低了普通百姓福利，反而惡化了社會公平。其原因實際很簡單：當企業(yè)是公營性質時，因為其內部福利狀況并不與企業(yè)經營情況掛鉤，所以，盡管沒有成本壓力帶來的效率低下，但也沒有通過濫用壟斷地位漲價來獲得更高利潤的沖動。而公營企業(yè)私有化后，壟斷地位使其仍然沒有成本壓力，但同時卻有了獲利沖動，因而會濫用壟斷地位。一些城市供水系統(tǒng)和供熱系統(tǒng)市場化、民營化后的結果幾乎都如此。

還有一點不可忽視的是，在當前環(huán)境下，國企面臨“聲譽機制(Reputation system)”約束：即國企被視為“社會主義經濟制度支柱”這一名聲，加之全媒體時代強有力的輿論監(jiān)督，迫使國企不得不自我約束其腐敗與濫用行政壟斷地位行為。

看來，民營化至少不能解決社會公平問題，這點可以確認。那么，不民營化，是否可以通過提高現在的國有企業(yè)利潤分紅比例解決公平問題呢？當然可以。目前學界以及國家制定的“十二五規(guī)劃綱要”就是這種思路。

但還有一種更恰當的思路：把國有企業(yè)的利潤作為公共財政收入的一部分，與稅收和其他公共財政收益一樣納入統(tǒng)一的預算管理。即通過國有資本預算管理國企利潤，而不是簡單確定一個國企利潤分紅比例。這可以使國有企業(yè)更好地體現“國有”性質，更好地服務于全體股東即老百姓的利益，尤其是可以通過服務于民生緩解收入分配矛盾。

觀點二：改善社會公平的最優(yōu)先考慮應該是改善弱勢群體的生活狀況

僅就“收入調節(jié)”這一環(huán)節(jié)而言，至少有四件事需要去做：保障弱勢群體生活底線；提高低收入者收入；抑制過高收入；取締非法收入。實際上，改革首先要打擊既得利益集團的主張，落實在政策層面，就是把抑制過高收入和取締非法收入放在更優(yōu)先位置；而且，這是一種涉及到存量的改革，用主流學者的話講，“就是要向既得利益集團開刀”。

本文認為，改革最優(yōu)先考慮的，必須是保障弱勢群體生活底線，著力提高低收入者收入?？珊喎Q為“保底”、“提低”。

首先，就改革的迫切性程度而言，應該把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置。在社會財富極大涌現、全社會中高收入者生活總體都比較豐裕的時候，低收入群體生活卻仍舊十分困難，他們中少部分人甚至連基本的“免于饑餓權、身心健康權和受教育權”都無法獲得保障，這種反差太過鮮明。把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置是非常必要的。

從操作上的可行性看，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置，更可以大大減少改革過程中的障礙。收入分配改革因其是最直接的利益格局調整，容易遭到既得利益集團的抵制。對既得利益集團的“重圍”采取“硬突破”固然也是一種思路。但還有另一種思路是“繞過去”。而這種思路成本可能更低。

我們可以設想，如果收入分配改革一開始，就把“抑制高收入者收入”與“取締非法收入”作為“突破口”，等于是直接從既得利益者手中剝奪部分既得利益，而在既得利益集團很強勢的情況下，有點類似“虎口奪食”，勢必會激化階層利益沖突。而如果我們在分配改革起始階段，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先解決位置，一方面在政治倫理與道義上任何階層都無可挑剔，另一方面因其并未大范圍觸及既得利益者已有利益，既得利益者更沒有理由阻撓改革！

這其實與整個中國改革的大思路是一致的。為了順利推進改革，最大限度克服改革中可能遇到的阻力，整個中國改革的思路就是“在存量不動的情況下，先在增量上做文章”，或者說“老人老辦法，新人新思路”。比如，先不著急對傳統(tǒng)公有制進行改革，而是在公有制之外培植起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經濟和“三資”經濟。等到時機成熟，再來改革傳統(tǒng)公有制使其更有活力。套用在收入分配改革上，我們也不妨首先不去重新分配已有的財富蛋糕，即先不急讓“先富”者往外吐，而是著力在后續(xù)的全社會分配格局中更加傾向于“未富”人群，讓新涌現的財富優(yōu)先惠及低收入群體尤其是勞動者，即在“增量財富分配”上做足“公平優(yōu)先”文章。這種辦法可以最大限度降低收入分配改革中的矛盾。

最后，優(yōu)先“保底”和“提低”也更符合收入分配改革的最終目標。改革的目標并不是“均貧”，而應該是“共富”。現在有一種思路可能有問題：比如，因為中國社會保障領域不公平狀況較為突出，于是，有人提出公務員社會保障向事業(yè)單位職工看齊，事業(yè)單位職工保障向企業(yè)職工看齊，企業(yè)職工保障向農民工看齊。而實際上，我們需要努力的不是要把公務員享受的保障剝奪，使他們生活如今天的農民工；而是要把農民工的保障程度提高，使他們未來生活得如公務員！也正是從追求“共富”的意義上看，與強行抑制高收入者收入相比，更應該把盡快提高低收入者收入擺在優(yōu)先的位置。

觀點三：即使是消除既得利益也需要策略

不少學者主張，當前收入分配制度改革，必須首先沖破既得利益集團阻礙，主張當政者必須要有當年“殺出一條血路”的決心和勇氣。“突破既得利益者重圍”、“再殺出一條血路”，這樣的提法可以調動情緒，但如果策略運用不當，結果未必如愿。

著名經濟學家熱若爾·羅蘭(Gerard Roland)曾比較了不同改革思路在克服改革中利益障礙上的不同效果，[7]對我們很有啟發(fā)。在不考慮其他因素情況下，圍繞某一目標，一項一項地漸進出臺改革方案，越到后來，預期上給反對者壓力越來越大，而時間上也給了反對者充分醞釀并采取行動的機會，所以很可能導致利益沖突不斷加劇并最終終止改革。而如果把所有方案“打包”一攬子推出，根本不會給反對者以感受壓力和采取行動的時間，因而可以大大降低改革的阻力，使改革得以推進。

如此看來，中央政府出臺了一攬子性質的《深化收入分配制度改革若干意見》，而不是把收入分配改革方案進行分拆然后一點點實施，可能在排除既得利益者阻力上是最可行的。

世界銀行對于如何突出“既得利益者”重圍也提供了一些很好的思路。[8]報告認為，“親近窮人的服務供給改革”一定會帶來“既得利益集團”阻撓，因此，需要對由此產生的“棘手政治問題進行管理”。其思路對于當下中國分配性改革進程中防止利益集團干擾也很有啟發(fā)性。

一是要“盡可能早地保證獲得廣泛和持續(xù)的支持”。在早期可在不去觸動既得利益的前提下，收入分配改革要盡快讓一個數量更大分布更廣泛的群體普遍受惠，這一群體一旦成為社會中產階層，就會與反對者的力量發(fā)生逆轉，改革就能得到廣泛的持續(xù)的支持。

二是要對各利益集團采取分而治之的策略。這樣做的目的是防止既得利益集團因為追逐后續(xù)的共同利益而串謀在一起。按世界銀行提供的方案，“應該在親近窮人的改革實施之前、之中和之后，使那些擁有否決權的反對者邊緣化，利用其階層中的裂痕來改變贏家和輸家的靜態(tài)數字對比”。比如，利用社會輿論的壓力，使個別獲取高額壟斷利潤但社會分紅卻很少的行業(yè)中高管，淡出收入分配改革方案決策過程。

三是要“言必行，行必果”。中央政府出臺任何一項收入分配改革方案，出于自利的既得利益集團總會試圖抵消政策對他們造成的損失。而政府也完全可能要么因為原來的方案本身受到干擾，或者原來的方案已與變化了的形勢不太適應而改變原來的方案，其結果，不僅使政府出臺的這項方案失效，而且更嚴重的是使政府因為喪失公信力而使得調整分配格局能力不斷下降。因此，最好的方案就是“一旦出臺，從不改變”的方案。惟其如此，才能真正使強勢集團退卻。