三、收入分配制度改革的優(yōu)先順序與突破口

收入分配改革極其復(fù)雜，因此在技術(shù)操作上更需要小心設(shè)計(jì)。針對(duì)當(dāng)下學(xué)界和媒體的一些流行性說(shuō)法，這里提出三個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行探討。

觀點(diǎn)一：國(guó)企“民營(yíng)化”無(wú)助于社會(huì)公平，把國(guó)企利潤(rùn)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算才是正道。

上文說(shuō)到，因?yàn)閮H在指責(zé)壟斷性國(guó)有企業(yè)是既得利益集團(tuán)這一點(diǎn)上“輿論一律”，因此，媒體與主流學(xué)界一說(shuō)到收入分配改革，就認(rèn)為當(dāng)前首先要做的是必須分拆壟斷性國(guó)企，使之“民營(yíng)化”。這被視為收入分配制度改革的優(yōu)先考慮和突破口。

有數(shù)據(jù)表明，2012年國(guó)有企業(yè)上繳紅利只占全部國(guó)企利潤(rùn)的11%左右。而據(jù)國(guó)際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤(rùn)30%到40%之間，國(guó)有資本向國(guó)家上繳盈利普遍高于這個(gè)水平，英國(guó)盈利較好的企業(yè)上繳盈利相當(dāng)于其稅后利潤(rùn)的70%至80%。世界銀行2005年建議中國(guó)國(guó)企分紅的報(bào)告，主要國(guó)家國(guó)企分紅比例的確遠(yuǎn)高于中國(guó)。更讓民眾心理不平的是：少數(shù)壟斷性國(guó)企員工收入比其他行業(yè)高出10多倍。國(guó)企在有些人看來(lái)更不像是國(guó)企，更好像是少部分人利用國(guó)家資源為自己謀取暴利的“平臺(tái)”。

但是，分拆國(guó)企或使之民營(yíng)化就能解決問(wèn)題嗎？事情遠(yuǎn)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)中所說(shuō)的那么簡(jiǎn)單。

分拆顯然不能解決問(wèn)題。目前，壟斷性國(guó)企集中在帶有自然壟斷性質(zhì)的部門(mén)，對(duì)投資規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)性要求非常高，尤其是如電信、鐵路、石油等需要管、線、路、網(wǎng)等進(jìn)行廣泛聯(lián)通的行業(yè)。拋開(kāi)國(guó)有還是私有不說(shuō)，這些部門(mén)在發(fā)達(dá)國(guó)家集中程度也非常高，市場(chǎng)上也只有一家或幾家企業(yè)，幾乎也都處于壟斷或寡頭地位。所以，對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行拆分顯然不符合實(shí)際，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，也不符合一般經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

民營(yíng)化能否解決問(wèn)題？不可否認(rèn)，目前發(fā)達(dá)國(guó)家上述部門(mén)的確大多是私人部門(mén)，但不能由此想當(dāng)然認(rèn)為我們也可以把國(guó)企民營(yíng)化。對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有部門(mén)私有化的教訓(xùn)或許能讓我們思考更多些維度。

英國(guó)鐵路部門(mén)一度也是國(guó)有。在保守黨政府的推動(dòng)下，英國(guó)議會(huì)1993年通過(guò)鐵路改革法案，1997年完成私有化進(jìn)程。私有化初期，路軌公司經(jīng)營(yíng)狀況尚好，政府補(bǔ)貼減少到改革前的一半。但1999年后，經(jīng)營(yíng)每況愈下，最后資不抵債，負(fù)債總額高達(dá)33億英鎊。更讓公眾難以接受的是，由于私營(yíng)公司重眼前收益，輕安全性與戰(zhàn)略性投資，造成鐵路安全事故頻發(fā)。短短5年中，接連發(fā)生13起重大傷亡的事故。2003年10月，英國(guó)政府最后決定，廢止鐵路改革法案，從私營(yíng)承包者手中收回所有鐵路維護(hù)權(quán)。評(píng)論認(rèn)為，這是英國(guó)鐵路“重新走向國(guó)有化”。

日本政府在小泉時(shí)代的“公營(yíng)部門(mén)私有化”也幾近失敗。日本本土戰(zhàn)略管理學(xué)者大前研一批評(píng)說(shuō)，[6]人們誤認(rèn)為公營(yíng)部門(mén)的弊病就是因?yàn)?ldquo;公營(yíng)”所致，因此，發(fā)起了“頭痛醫(yī)痛，腳痛醫(yī)腳”的“打地鼠”式改革，但結(jié)果是：“道路公團(tuán)民營(yíng)化后，只是讓原本腐朽的組織更加專(zhuān)橫跋扈”；而“郵政民營(yíng)化則變成了一出耗資770億日元的宏大鬧劇”。

實(shí)際上，自1990年代中期始，中國(guó)國(guó)有部門(mén)中已經(jīng)有大量企業(yè)民營(yíng)化。民營(yíng)化后一些企業(yè)效率的確有提高，但民營(yíng)化過(guò)程中同樣出現(xiàn)大量國(guó)有資產(chǎn)流失，民營(yíng)化后企業(yè)高管與員工收入差距急劇拉大。更為顯著的是，幾乎所有民營(yíng)化或市場(chǎng)化之后的原來(lái)處于壟斷地位的公營(yíng)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，都出現(xiàn)了漲價(jià)潮，嚴(yán)重降低了普通百姓福利，反而惡化了社會(huì)公平。其原因?qū)嶋H很簡(jiǎn)單：當(dāng)企業(yè)是公營(yíng)性質(zhì)時(shí)，因?yàn)槠鋬?nèi)部福利狀況并不與企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況掛鉤，所以，盡管沒(méi)有成本壓力帶來(lái)的效率低下，但也沒(méi)有通過(guò)濫用壟斷地位漲價(jià)來(lái)獲得更高利潤(rùn)的沖動(dòng)。而公營(yíng)企業(yè)私有化后，壟斷地位使其仍然沒(méi)有成本壓力，但同時(shí)卻有了獲利沖動(dòng)，因而會(huì)濫用壟斷地位。一些城市供水系統(tǒng)和供熱系統(tǒng)市場(chǎng)化、民營(yíng)化后的結(jié)果幾乎都如此。

還有一點(diǎn)不可忽視的是，在當(dāng)前環(huán)境下，國(guó)企面臨“聲譽(yù)機(jī)制(Reputation system)”約束：即國(guó)企被視為“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度支柱”這一名聲，加之全媒體時(shí)代強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督，迫使國(guó)企不得不自我約束其腐敗與濫用行政壟斷地位行為。

看來(lái)，民營(yíng)化至少不能解決社會(huì)公平問(wèn)題，這點(diǎn)可以確認(rèn)。那么，不民營(yíng)化，是否可以通過(guò)提高現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分紅比例解決公平問(wèn)題呢？當(dāng)然可以。目前學(xué)界以及國(guó)家制定的“十二五規(guī)劃綱要”就是這種思路。

但還有一種更恰當(dāng)?shù)乃悸罚喊褔?guó)有企業(yè)的利潤(rùn)作為公共財(cái)政收入的一部分，與稅收和其他公共財(cái)政收益一樣納入統(tǒng)一的預(yù)算管理。即通過(guò)國(guó)有資本預(yù)算管理國(guó)企利潤(rùn)，而不是簡(jiǎn)單確定一個(gè)國(guó)企利潤(rùn)分紅比例。這可以使國(guó)有企業(yè)更好地體現(xiàn)“國(guó)有”性質(zhì)，更好地服務(wù)于全體股東即老百姓的利益，尤其是可以通過(guò)服務(wù)于民生緩解收入分配矛盾。

觀點(diǎn)二：改善社會(huì)公平的最優(yōu)先考慮應(yīng)該是改善弱勢(shì)群體的生活狀況

僅就“收入調(diào)節(jié)”這一環(huán)節(jié)而言，至少有四件事需要去做：保障弱勢(shì)群體生活底線；提高低收入者收入；抑制過(guò)高收入；取締非法收入。實(shí)際上，改革首先要打擊既得利益集團(tuán)的主張，落實(shí)在政策層面，就是把抑制過(guò)高收入和取締非法收入放在更優(yōu)先位置；而且，這是一種涉及到存量的改革，用主流學(xué)者的話講，“就是要向既得利益集團(tuán)開(kāi)刀”。

本文認(rèn)為，改革最優(yōu)先考慮的，必須是保障弱勢(shì)群體生活底線，著力提高低收入者收入?？珊?jiǎn)稱(chēng)為“保底”、“提低”。

首先，就改革的迫切性程度而言，應(yīng)該把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置。在社會(huì)財(cái)富極大涌現(xiàn)、全社會(huì)中高收入者生活總體都比較豐裕的時(shí)候，低收入群體生活卻仍舊十分困難，他們中少部分人甚至連基本的“免于饑餓權(quán)、身心健康權(quán)和受教育權(quán)”都無(wú)法獲得保障，這種反差太過(guò)鮮明。把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置是非常必要的。

從操作上的可行性看，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先位置，更可以大大減少改革過(guò)程中的障礙。收入分配改革因其是最直接的利益格局調(diào)整，容易遭到既得利益集團(tuán)的抵制。對(duì)既得利益集團(tuán)的“重圍”采取“硬突破”固然也是一種思路。但還有另一種思路是“繞過(guò)去”。而這種思路成本可能更低。

我們可以設(shè)想，如果收入分配改革一開(kāi)始，就把“抑制高收入者收入”與“取締非法收入”作為“突破口”，等于是直接從既得利益者手中剝奪部分既得利益，而在既得利益集團(tuán)很強(qiáng)勢(shì)的情況下，有點(diǎn)類(lèi)似“虎口奪食”，勢(shì)必會(huì)激化階層利益沖突。而如果我們?cè)诜峙涓母锲鹗茧A段，把“保底”和“提低”放在優(yōu)先解決位置，一方面在政治倫理與道義上任何階層都無(wú)可挑剔，另一方面因其并未大范圍觸及既得利益者已有利益，既得利益者更沒(méi)有理由阻撓改革！

這其實(shí)與整個(gè)中國(guó)改革的大思路是一致的。為了順利推進(jìn)改革，最大限度克服改革中可能遇到的阻力，整個(gè)中國(guó)改革的思路就是“在存量不動(dòng)的情況下，先在增量上做文章”，或者說(shuō)“老人老辦法，新人新思路”。比如，先不著急對(duì)傳統(tǒng)公有制進(jìn)行改革，而是在公有制之外培植起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和“三資”經(jīng)濟(jì)。等到時(shí)機(jī)成熟，再來(lái)改革傳統(tǒng)公有制使其更有活力。套用在收入分配改革上，我們也不妨首先不去重新分配已有的財(cái)富蛋糕，即先不急讓“先富”者往外吐，而是著力在后續(xù)的全社會(huì)分配格局中更加傾向于“未富”人群，讓新涌現(xiàn)的財(cái)富優(yōu)先惠及低收入群體尤其是勞動(dòng)者，即在“增量財(cái)富分配”上做足“公平優(yōu)先”文章。這種辦法可以最大限度降低收入分配改革中的矛盾。

最后，優(yōu)先“保底”和“提低”也更符合收入分配改革的最終目標(biāo)。改革的目標(biāo)并不是“均貧”，而應(yīng)該是“共富”?，F(xiàn)在有一種思路可能有問(wèn)題：比如，因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)保障領(lǐng)域不公平狀況較為突出，于是，有人提出公務(wù)員社會(huì)保障向事業(yè)單位職工看齊，事業(yè)單位職工保障向企業(yè)職工看齊，企業(yè)職工保障向農(nóng)民工看齊。而實(shí)際上，我們需要努力的不是要把公務(wù)員享受的保障剝奪，使他們生活如今天的農(nóng)民工；而是要把農(nóng)民工的保障程度提高，使他們未來(lái)生活得如公務(wù)員！也正是從追求“共富”的意義上看，與強(qiáng)行抑制高收入者收入相比，更應(yīng)該把盡快提高低收入者收入擺在優(yōu)先的位置。

觀點(diǎn)三：即使是消除既得利益也需要策略

不少學(xué)者主張，當(dāng)前收入分配制度改革，必須首先沖破既得利益集團(tuán)阻礙，主張當(dāng)政者必須要有當(dāng)年“殺出一條血路”的決心和勇氣。“突破既得利益者重圍”、“再殺出一條血路”，這樣的提法可以調(diào)動(dòng)情緒，但如果策略運(yùn)用不當(dāng)，結(jié)果未必如愿。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家熱若爾·羅蘭(Gerard Roland)曾比較了不同改革思路在克服改革中利益障礙上的不同效果，[7]對(duì)我們很有啟發(fā)。在不考慮其他因素情況下，圍繞某一目標(biāo)，一項(xiàng)一項(xiàng)地漸進(jìn)出臺(tái)改革方案，越到后來(lái)，預(yù)期上給反對(duì)者壓力越來(lái)越大，而時(shí)間上也給了反對(duì)者充分醞釀并采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)，所以很可能導(dǎo)致利益沖突不斷加劇并最終終止改革。而如果把所有方案“打包”一攬子推出，根本不會(huì)給反對(duì)者以感受壓力和采取行動(dòng)的時(shí)間，因而可以大大降低改革的阻力，使改革得以推進(jìn)。

如此看來(lái)，中央政府出臺(tái)了一攬子性質(zhì)的《深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)》，而不是把收入分配改革方案進(jìn)行分拆然后一點(diǎn)點(diǎn)實(shí)施，可能在排除既得利益者阻力上是最可行的。

世界銀行對(duì)于如何突出“既得利益者”重圍也提供了一些很好的思路。[8]報(bào)告認(rèn)為，“親近窮人的服務(wù)供給改革”一定會(huì)帶來(lái)“既得利益集團(tuán)”阻撓，因此，需要對(duì)由此產(chǎn)生的“棘手政治問(wèn)題進(jìn)行管理”。其思路對(duì)于當(dāng)下中國(guó)分配性改革進(jìn)程中防止利益集團(tuán)干擾也很有啟發(fā)性。

一是要“盡可能早地保證獲得廣泛和持續(xù)的支持”。在早期可在不去觸動(dòng)既得利益的前提下，收入分配改革要盡快讓一個(gè)數(shù)量更大分布更廣泛的群體普遍受惠，這一群體一旦成為社會(huì)中產(chǎn)階層，就會(huì)與反對(duì)者的力量發(fā)生逆轉(zhuǎn)，改革就能得到廣泛的持續(xù)的支持。

二是要對(duì)各利益集團(tuán)采取分而治之的策略。這樣做的目的是防止既得利益集團(tuán)因?yàn)樽分鸷罄m(xù)的共同利益而串謀在一起。按世界銀行提供的方案，“應(yīng)該在親近窮人的改革實(shí)施之前、之中和之后，使那些擁有否決權(quán)的反對(duì)者邊緣化，利用其階層中的裂痕來(lái)改變贏家和輸家的靜態(tài)數(shù)字對(duì)比”。比如，利用社會(huì)輿論的壓力，使個(gè)別獲取高額壟斷利潤(rùn)但社會(huì)分紅卻很少的行業(yè)中高管，淡出收入分配改革方案決策過(guò)程。

三是要“言必行，行必果”。中央政府出臺(tái)任何一項(xiàng)收入分配改革方案，出于自利的既得利益集團(tuán)總會(huì)試圖抵消政策對(duì)他們?cè)斐傻膿p失。而政府也完全可能要么因?yàn)樵瓉?lái)的方案本身受到干擾，或者原來(lái)的方案已與變化了的形勢(shì)不太適應(yīng)而改變?cè)瓉?lái)的方案，其結(jié)果，不僅使政府出臺(tái)的這項(xiàng)方案失效，而且更嚴(yán)重的是使政府因?yàn)閱适Ч帕Χ沟谜{(diào)整分配格局能力不斷下降。因此，最好的方案就是“一旦出臺(tái)，從不改變”的方案。惟其如此，才能真正使強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)退卻。