推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是伴隨我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化全過(guò)程的長(zhǎng)期任務(wù)。到2020年的這一段時(shí)期，要著重解決“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，即促進(jìn)約1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。城鎮(zhèn)化的核心是化農(nóng)民為市民。我國(guó)城鎮(zhèn)化目前存在的最大問(wèn)題是，人口市民化率的提高大大滯后于城鎮(zhèn)化率的提高。2013年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，但人口市民化率只有36%左右。有人擔(dān)心，只解決1億人城鎮(zhèn)落戶(hù)難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。也有人擔(dān)心，差別化城鎮(zhèn)落戶(hù)政策會(huì)不會(huì)使流動(dòng)人口多的地方特別是大城市和特大城市農(nóng)民工想落戶(hù)而落不下，而落戶(hù)條件相對(duì)寬松的中小城市又沒(méi)有人愿意落戶(hù)。事實(shí)上，2012年，在地級(jí)市以下就業(yè)的外出務(wù)工農(nóng)民工占外出務(wù)工農(nóng)民工總量的70%，約1.1億人。如果這些人有意愿在中小城市落戶(hù)，對(duì)于推進(jìn)市民化將是一個(gè)重大進(jìn)展。大城市和特大城市的農(nóng)民工，仍可通過(guò)居住證等逐步融入城市。因此，到2020年，促進(jìn)約1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，是一個(gè)多層面、可操作的工作目標(biāo)，并不是只解決落戶(hù)那1億人的基本公共服務(wù)，其他人不在解決范圍內(nèi)。對(duì)此，要全面正確地理解。

加大對(duì)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的支持，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要手段。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)62.2%，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別只有48.5%和44.8%，隨著東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快和西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在中西部資源承載力較強(qiáng)的地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，具備了條件和可能。統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)中西部吸納農(nóng)民工就業(yè)能力明顯增強(qiáng)，2010—2012年，全國(guó)新增農(nóng)民工總量2038萬(wàn)人，中西部吸納了62.4%，年均增長(zhǎng)635.5萬(wàn)人。但是，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，并不是一件可以輕易完成的任務(wù)。需要加快推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程，壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務(wù)保障能力，才能增強(qiáng)中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。

加大棚戶(hù)區(qū)和城中村改造力度，是建設(shè)宜居城市的關(guān)鍵舉措。戰(zhàn)后許多發(fā)展中國(guó)家在高城鎮(zhèn)化水平下落入“中等收入陷阱”，一個(gè)重要的原因是不能給城鎮(zhèn)人口和移民提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和配套的公共服務(wù)，出現(xiàn)了一邊高樓林立、一邊棚戶(hù)連片的“貧民窟”現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)表明，僅有0.6%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地購(gòu)房，絕大多數(shù)農(nóng)民工尚不具備在城市購(gòu)房的能力。因此，應(yīng)以公共租賃住房為重點(diǎn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)保障住房覆蓋范圍，逐步將中低收入住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭納入保障體系。通過(guò)多種保障措施，逐步改善困難群體的住房條件?？梢哉f(shuō)，棚戶(hù)區(qū)和城中村改造，是我國(guó)改善城市人居環(huán)境的獨(dú)創(chuàng)措施，將對(duì)治理“城市病”起到重大作用。

（作者:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）