推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是伴隨我國實現(xiàn)現(xiàn)代化全過程的長期任務。到2020年的這一段時期，要著重解決“三個1億人”的問題，即促進約1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要任務。城鎮(zhèn)化的核心是化農(nóng)民為市民。我國城鎮(zhèn)化目前存在的最大問題是，人口市民化率的提高大大滯后于城鎮(zhèn)化率的提高。2013年我國人口城鎮(zhèn)化率達到53.7%，但人口市民化率只有36%左右。有人擔心，只解決1億人城鎮(zhèn)落戶難以適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。也有人擔心，差別化城鎮(zhèn)落戶政策會不會使流動人口多的地方特別是大城市和特大城市農(nóng)民工想落戶而落不下，而落戶條件相對寬松的中小城市又沒有人愿意落戶。事實上，2012年，在地級市以下就業(yè)的外出務工農(nóng)民工占外出務工農(nóng)民工總量的70%，約1.1億人。如果這些人有意愿在中小城市落戶，對于推進市民化將是一個重大進展。大城市和特大城市的農(nóng)民工，仍可通過居住證等逐步融入城市。因此，到2020年，促進約1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，是一個多層面、可操作的工作目標，并不是只解決落戶那1億人的基本公共服務，其他人不在解決范圍內(nèi)。對此，要全面正確地理解。

加大對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的支持，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要手段。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達62.2%，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別只有48.5%和44.8%，隨著東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快和西部大開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實施，在中西部資源承載力較強的地區(qū)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，具備了條件和可能。統(tǒng)計顯示，近年來中西部吸納農(nóng)民工就業(yè)能力明顯增強，2010—2012年，全國新增農(nóng)民工總量2038萬人，中西部吸納了62.4%，年均增長635.5萬人。但是，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，并不是一件可以輕易完成的任務。需要加快推進新型工業(yè)化進程，壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提高公共服務保障能力，才能增強中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近從業(yè)定居，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。

加大棚戶區(qū)和城中村改造力度，是建設(shè)宜居城市的關(guān)鍵舉措。戰(zhàn)后許多發(fā)展中國家在高城鎮(zhèn)化水平下落入“中等收入陷阱”，一個重要的原因是不能給城鎮(zhèn)人口和移民提供足夠的就業(yè)機會和配套的公共服務，出現(xiàn)了一邊高樓林立、一邊棚戶連片的“貧民窟”現(xiàn)象。統(tǒng)計表明，僅有0.6%的外出農(nóng)民工在務工地購房，絕大多數(shù)農(nóng)民工尚不具備在城市購房的能力。因此，應以公共租賃住房為重點，擴大城鎮(zhèn)保障住房覆蓋范圍，逐步將中低收入住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭納入保障體系。通過多種保障措施，逐步改善困難群體的住房條件。可以說，棚戶區(qū)和城中村改造，是我國改善城市人居環(huán)境的獨創(chuàng)措施，將對治理“城市病”起到重大作用。

（作者:國務院發(fā)展研究中心研究員）