三、深化行政體制改革的主要內(nèi)容

下面講第三個(gè)大問題，主要內(nèi)容，十八屆三中全會關(guān)于行政體制改革的主要內(nèi)容。我給大家大體上梳理一個(gè)線索，具體的改革內(nèi)容就不說了。下一步怎么改？學(xué)習(xí)三中全會精神，給大家做這樣一個(gè)概括。

第一，朝著一個(gè)目標(biāo)改革。什么目標(biāo)？建設(shè)中國特色社會主義行政體制，朝著這個(gè)目標(biāo)走。我覺得這是我們行政體制改革最基本的東西，剛才我已經(jīng)說了目標(biāo)了，這個(gè)我就不再重復(fù)了。

第二，服從一個(gè)布局改革。全面深化改革的總體布局，服從這個(gè)布局改革。三中全會對各方面的改革都做了部署，實(shí)際上是七個(gè)緊緊圍繞的主要內(nèi)容，在總綱部分講了六個(gè)緊緊圍繞，在國防和軍隊(duì)改革方面還有一個(gè)緊緊圍繞。

緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價(jià)值體系、社會主義文化強(qiáng)國深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場體系，推動(dòng)社會主義文化大發(fā)展大繁榮。

緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。

緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。

這六個(gè)緊緊圍繞就是全面深化改革的總體布局。行政體制改革就是要服從這樣一個(gè)總體布局來推進(jìn)，總體設(shè)計(jì)，分項(xiàng)協(xié)同。我有一個(gè)提法叫分項(xiàng)協(xié)同，就是每一個(gè)方面都要分項(xiàng)協(xié)同，要給它配套服務(wù)。比如說在經(jīng)濟(jì)體制改革方面怎么分項(xiàng)協(xié)同？經(jīng)濟(jì)體制改革方面，完善基本經(jīng)濟(jì)制度，完善現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，完善開放性經(jīng)濟(jì)體系，要圍繞這個(gè)來配套。政治體制改革方面也是這樣，圍繞民主政治建設(shè)來推進(jìn)，圍繞更充分、更廣泛、更健全的人民民主來推進(jìn)行。這叫做服從一個(gè)布局改革。服從總體設(shè)計(jì)、分項(xiàng)協(xié)同、重點(diǎn)突出。

第三，適應(yīng)于一個(gè)作用改革。什么作用？就是使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這次《決定》提出了兩個(gè)作用的觀點(diǎn)，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。這兩個(gè)作用，我個(gè)人認(rèn)為關(guān)鍵是市場的決定性作用，行政體制改革主要是圍繞這個(gè)作用來改革，只有把這一點(diǎn)突出出來了，我們才能更好地發(fā)揮政府的作用，也就是說政府的作用是不是更好地發(fā)揮了，關(guān)鍵是看市場的決定性作用是不是發(fā)揮了。這些年來，我們老是發(fā)揮不了市場的決定性作用，老是不放心，管了很多自己管不了的事、管不好的事，代替市場管了很多事，代替社會管了很多事，違背規(guī)律。所以重要的是要適應(yīng)于一個(gè)作用的改革，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

那么這里面改革的主要內(nèi)容，第一就是處理政府和市場的關(guān)系，政府向市場放權(quán)，凡是市場能夠調(diào)節(jié)的事項(xiàng)都放在市場去管，凡是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府都不要再干預(yù)了，簡單說就是這么一個(gè)概念。比如說《決定》講的要減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。它通過什么實(shí)現(xiàn)？現(xiàn)代市場體系，通過現(xiàn)代市場體系來實(shí)現(xiàn)?！稕Q定》對這個(gè)市場體系有三條基本要求，企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換這樣的市場體系，通過這樣的市場體系來搞。這是處理政府和市場的關(guān)系，大體是這樣的。

第二是處理政府和社會的關(guān)系。法治社會能辦的都放給社會去管，政府不再包辦。社會治理主要是四個(gè)方面：一是系統(tǒng)治理，黨委、政府、社會、個(gè)人、基層組織形成一個(gè)系統(tǒng)，共同推進(jìn)社會治理，使政府和社會組織和公民自治之間形成一種良性互動(dòng)。二是依法治理，讓法治在社會治理中起更大作用，要用法治方式、法治思維來進(jìn)行社會治理，依法辦事。三是綜合治理，綜合治理我們搞了多少年了，我就不解釋了。四是源頭治理，許多矛盾要在源頭上去治理，特別是人民內(nèi)部矛盾，從源頭上去解決，從這兩年的實(shí)踐看，像生態(tài)環(huán)境方面的很多事也得源頭治理，不抓源頭治理是不行的。

三中全會《決定》里面還對社會組織，怎么樣組建社會組織，發(fā)展社會組織，激發(fā)社會活力做了一些規(guī)定。其中包括限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，去行政化等這樣的問題。還有一些事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院、科研單位等等之類的怎么樣去行政化，轉(zhuǎn)為企業(yè)的問題。還有一些社會組織登記方面的一些改革，管理方面的一些改革，怎么樣充分發(fā)揮它的作用，激發(fā)活力，承接政府轉(zhuǎn)移的一些治理，對這些做了規(guī)定。

另外，對化解矛盾的體制機(jī)制也提出了一些要求，其中突破的是改革信訪體制，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度。還有一個(gè)是把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，這是一個(gè)重大改革。我們現(xiàn)在信訪大部分是涉法涉訴的信訪，對這一部分信訪來進(jìn)行依法終審，這個(gè)實(shí)行起來可能有難度，但是依法來改革信訪制度可能是一個(gè)很好的出路

當(dāng)然這個(gè)方面還有一個(gè)是成立國家安全委員會，在社會管理方面成立一個(gè)國家安全委員會，這個(gè)醞釀了十來年了，反復(fù)論證，現(xiàn)在和國家安全有關(guān)的事務(wù)是放散在各個(gè)部門去管的，這一次統(tǒng)一管理起來，從戰(zhàn)略層次和政策層次，把突發(fā)事件的管理、預(yù)防機(jī)制的建設(shè)等等這些方面由一個(gè)部門統(tǒng)一管理起來。總的目標(biāo)就是要增強(qiáng)社會活力，充分發(fā)揮社會組織的作用，該社會管的事讓社會去管。這是政府和社會的關(guān)系。

第三是中央和地方的關(guān)系。三中全會在中央和地方的關(guān)系方面，要進(jìn)行事權(quán)的劃分，深化財(cái)政體制改革部分對事權(quán)的劃分，講的非常明確，這也是行政體制改革有關(guān)的內(nèi)容。中央管什么，地方管什么，共同管什么，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系，那么既然是共同的事權(quán)，有交叉，有交集，那么就有一個(gè)劃分事權(quán)關(guān)系的問題。區(qū)域性的公共服務(wù)這是地方的事權(quán)，我理解這個(gè)區(qū)域性的公共服務(wù)是什么？不是跨區(qū)域的，是轄區(qū)內(nèi)的，所以這樣事權(quán)的劃分，實(shí)際上就是宏觀歸中央，中觀，也就是跨區(qū)域的，中央和地方共有，微觀層面的，行政區(qū)劃里面的歸地方去管。

那么處理劃分公共這塊，共有的這種事權(quán)，關(guān)系怎么劃分呢？中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。那么行使職權(quán)主要是什么手段呢？就是財(cái)政支出，我們經(jīng)常說財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，行使事權(quán)要花錢，根據(jù)這樣一個(gè)事權(quán)，中央和地方承擔(dān)和分擔(dān)支出，這樣有一些事權(quán)，中央的事權(quán)委托給地方，相應(yīng)的錢我來花，你辦事我花錢，這個(gè)錢通過轉(zhuǎn)移支付給你，這是一種形式。還有一種形式是跨區(qū)域的一些公共服務(wù)和重大項(xiàng)目建設(shè)的支出，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方的支出責(zé)任。這樣把中央和地方的關(guān)系劃分清楚，各辦各的事。那么在財(cái)政體制改革過程中，地方既得利益這塊不受傷害，同時(shí)對專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付加以甄別、清理，把一般性的轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化，和事權(quán)掛鉤。大體上中央和地方就是這樣一個(gè)關(guān)系。

第四，圍繞一個(gè)核心改革。什么核心？轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞一個(gè)核心改革就是轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能，一個(gè)形象的說法，要采取綜合措施，促使政府職能發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，最好能夠發(fā)生熱核反應(yīng)。大體的渠道是一轉(zhuǎn)移，二下放，三整合，四強(qiáng)化。轉(zhuǎn)移主要是向市場轉(zhuǎn)，向社會轉(zhuǎn)，給其他部門轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)移的最終目標(biāo)是要取消一部分政府職能，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。這是三中全會《決定》里面的原話。社會方面也是這樣，這是轉(zhuǎn)移。下放，下放給地方政府。有一些權(quán)，國務(wù)院別管了，上級政府別管了，地方政府放下去，這叫放權(quán)。放權(quán)要解決的問題是誰來接？怎么接？有一些權(quán)要逐級下放，放到基層去，這個(gè)中間如果有環(huán)節(jié)就會出現(xiàn)貪污，錢被貪污了，挪用了，截留了，這就有一個(gè)放權(quán)的次序問題、制度約束問題、督促檢查問題，根據(jù)不同的權(quán)要制定措施，保證放到權(quán)力實(shí)行主體那里去。所以在地方政府機(jī)構(gòu)改革的會議上，李克強(qiáng)同志講，放權(quán)，地方政府要接、管、放。一個(gè)是要接好，國務(wù)院放的權(quán)你要接好，接過去怎么辦；另一個(gè)是要管好，有一些權(quán)，你接過來就得好好管，好好行使這個(gè)權(quán)，該管的管好；還有一個(gè)是要放好，放就是說你自己一些權(quán)力也要放下去，中央政府放下的權(quán)，該往下放的繼續(xù)往下放，你別截留，接、管、放，做好這三篇文章。我們現(xiàn)在大量存在的就是這樣的問題，中央把權(quán)放下去了，放到地方了，而實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)的問題，中央不會用的權(quán)，地方也不會用，因?yàn)槲覀兊臋C(jī)構(gòu)都是同構(gòu)的，公務(wù)員的素質(zhì)基本上是同構(gòu)的，叫素質(zhì)錯(cuò)位和職能錯(cuò)位。還有一個(gè)是整合，整合就是疊床架屋，職責(zé)交叉，職能錯(cuò)位，最好的辦法是繼續(xù)堅(jiān)持大部門制，進(jìn)行整合。最后一個(gè)就是強(qiáng)化，薄弱環(huán)節(jié)要強(qiáng)化，原來沒有的，該政府管的要把它重新建立起來。這是圍繞一個(gè)核心改。這是職能轉(zhuǎn)變。