二、深化行政體制改革的主要特點

第二個問題講講特點，就是我們怎樣走到這一步。十八屆三中全會在十八屆二中全會的基礎(chǔ)上全面貫徹黨的十八大精神，適應(yīng)全面深化改革開放的需要，對行政體制改革又一次做出了部署。那么，三中全會啟動的行政體制改革，和過去歷次改革有什么關(guān)系？怎么理解？我覺得我們可以從三個方面來看這個問題。

第一，我們已經(jīng)進行了六次行政體制改革，到三中全會，我們對中國特色社會主義行政體制本質(zhì)的認識，對行政體制運行規(guī)律的認識，對行政體制改革規(guī)律性的認識，都達到了前所未有的高度，這是我們?nèi)嗄陙聿粩嗤七M行政體制改革實踐中創(chuàng)造和積累起來的。我們現(xiàn)在講的行政體制改革這個概念，實際上是十一屆三中全會以后，更進一步說是1980年小平同志關(guān)于改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度那次經(jīng)典講話之后提出來的這么一個命題。從那兒之后，我們對行政體制改革，那時候叫行政管理體制改革、機構(gòu)改革，不同時期叫法的側(cè)重點有所不同，但是內(nèi)容是一致的，這同十一屆三中全會之前的行政體制調(diào)整改革不一樣，是有區(qū)別的。從那以后我們大體上進行了這么多次改革，比如說1984年我們進行了行政體制改革，那時候叫機構(gòu)改革，這一次改革的成果，關(guān)鍵是什么？就是精簡機構(gòu)，減少編制，減少支出，實行退休制，實際上廢除了終身制，這是這次改革主要的成就。副總理職數(shù)減下來了，相應(yīng)的設(shè)立了國務(wù)委員，這是1984年的機構(gòu)改革。1988年的機構(gòu)改革，順應(yīng)十三大提出的，國家調(diào)控企業(yè)，市場引導(dǎo)企業(yè)，精簡統(tǒng)一效能的原則，行政體制改革叫精簡統(tǒng)一效能的原則，在行政體制改革方面有兩大條：一條是確立了職能轉(zhuǎn)變是行政體制改革的核心這樣一個思想，還有一個是確定實行“三定”，定職能、定機構(gòu)、定編制，這是一個創(chuàng)造性的措施。1993年的改革，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制框架進行了改革，主要是綜合部門和部門之間的關(guān)系，綜合部門和專業(yè)管理部門之間的關(guān)系，減少撤并的專業(yè)管理部門，這個時候突出了關(guān)系，突出了宏觀調(diào)控。1998年的改革，在職能轉(zhuǎn)變方面，在機構(gòu)的合并方面，在減少支出方面，力度非常大，整合了100多項職能。2003年的改革有一個突出的貢獻，突出了行政審批制度改革，圍繞正確處理政府和市場的關(guān)系，推進行政審批制度改革。2008年的改革也是走這個路，改革開始實施大部門制，是大部門的改革。2013年的改革在2008年的基礎(chǔ)上又前進一步，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，放權(quán)，理順關(guān)系，這些是關(guān)鍵詞。

這就是我們改革開放以來行政體制改革走過的歷程，從中大家可以聽出來，這次三中全會對行政體制改革做出的部署，實際上總結(jié)了三十多年來歷次行政體制改革有益做法的集成。所以我們講這次三中全會對行政體制方面的一些部署，實際上是歷次改革經(jīng)驗的總結(jié)，是一種集成的關(guān)系。這是一個方面。還有一個，它保持了連續(xù)性，體現(xiàn)了我們漸進改革的特點。同時三中全會又提出了新的要求，布置了新的任務(wù)。

第二個特點，這次三中全會改革和以前比還有一個特點，我覺得可能表現(xiàn)在這么幾個方面，一個是全面改革。以前每一次機構(gòu)改革，都是圍繞某一方面的改革來推行的，而這一次行政體制改革是為全面深化改革配套的，也就是說以前緊緊圍繞經(jīng)濟體制提供服務(wù)的話，那么現(xiàn)在它要和經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制，甚至包括黨的建設(shè)的改革相協(xié)調(diào)，協(xié)同推進。它具有了全面性的特征，體現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這是一點。

第三個特點，由于要給全面改革配套，行政體制改革也站在了新的歷史起點上，在改革全局中的地位得到了提升，它既要重點搞好政府的改革，而同時要推進黨的建設(shè)制度，人大、政協(xié)、群眾團體、社會體等等方面的改革，要協(xié)同推進。它將把經(jīng)濟體制和政治體制，通過行政體制改革銜接起來，通過行政體制改革，把各方面體制統(tǒng)合起來，任務(wù)是非常繁重的。這是它的特點。

由于具有這樣的特點，所以三中全會對行政體制改革提出的這些任務(wù)，行政體制改革怎樣推進，確實也提出了一些新的要求，要求更高了。這和以前不一樣。這是我今天講的第二個問題，講講它的特點，和以前改革的這種關(guān)系。

講完特點我想給大家講一個什么問題呢？講點經(jīng)驗。三中全會在總結(jié)歷次改革的成效、有益做法的基礎(chǔ)上，對改革的經(jīng)驗做了高度理念的概括?！稕Q定》里面對改革的經(jīng)驗總結(jié)了四句話，第一句叫做堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路，始終確保改革正確方向，這是講基本經(jīng)驗；第二句話講堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務(wù)實，一切從實際出發(fā)，總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新；第三句話講堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發(fā)展，實際上就是要依靠人民推進改革，促進人的全面發(fā)展；第四，堅持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。這是三中全會《決定》概括的改革的四條基本經(jīng)驗。

這三十多年來，在行政體制方面也是積累了一些豐富經(jīng)驗的。從三中全會《決定》對行政體制改革所做的部署中，我們可以提煉出這樣幾條行政體制改革的基本經(jīng)驗，第一，職能轉(zhuǎn)變是核心。對行政體制來說，我們剛起步的時候是著眼于機構(gòu)的，著眼于編制的，著眼于職數(shù)的。到1988年的時候我們發(fā)現(xiàn)，僅僅在機構(gòu)和編制方面做文章是不夠的，真正起核心作用的是轉(zhuǎn)變職能，職能不變什么都不行。這里面的關(guān)系可以這樣講，機構(gòu)是硬件，職能是軟件，是管運行的，機構(gòu)僅僅就是一個框架。所以這三十多年改革我們得到一個基本的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變職能是行政體制改革的核心。這是一條。

第二，機構(gòu)改革是行政體制改革的關(guān)鍵。三十多年我們總結(jié)下來，光抓機構(gòu)改革，行政體制改革的任務(wù)是無法完成的，僅僅轉(zhuǎn)變職能也不行。實際上，有些職能是通過機構(gòu)改革來完成的。機構(gòu)的改革是給政府運行提供一個適合任務(wù)需要的框架，一個硬件系統(tǒng)，這個是關(guān)鍵。我們過去的特點是機構(gòu)過多，就好像是蓋了一個房子，面積本來不大，里面都是小格子，疊床架屋，功能區(qū)分布不均衡，有的還錯位了，臥室當(dāng)作客廳。所以機構(gòu)改革，歷次改革在這個方面下的工夫很多?，F(xiàn)在正在進行的大部門制改革，實際上在很大程度上是把機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變結(jié)合在一起進行的。機構(gòu)改革是關(guān)鍵，這是第二條。

第三條，人員編制是焦點。每一次行政體制改革的博弈焦點都會在人往哪里去，多少編制，人員和編制、職數(shù)方面。多配點職數(shù)，多留點編制，編制總是嚴重供不應(yīng)求，大家總是希望多蓋幾座廟，多養(yǎng)幾個和尚，多設(shè)幾個住持，焦點在這個地方。中央和各部門，和地方博弈都圍繞結(jié)構(gòu)數(shù)、人員數(shù)、編制數(shù)、職數(shù)來博弈。

第四條，行政效率是目標，每次改革，提高行政運行效率是一個具體目標，始終是按照精簡統(tǒng)一效能的原則來設(shè)計改革方案，來推進各項改革。

第五條，自身建設(shè)是保證，就是政府自身建設(shè)。這既包括傳統(tǒng)意義上的班子建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)，更包括行政體制改革意義上的法制政府建設(shè)、責(zé)任政府建設(shè)、廉潔政府建設(shè)、服務(wù)政府建設(shè)，它是綜合的。政府自身的建設(shè)是行政體制改革的保證。

第六條，解放思想是前提。歷次改革都是解放思想，不解放思想，發(fā)現(xiàn)不了行政體制存在的弊端，發(fā)現(xiàn)不了行政體制改革的突破口，發(fā)現(xiàn)不了利益固化的關(guān)鍵點，不解放思想，體制機制性障礙就難以打破，所以解放思想始終是行政體制改革的前提。我想行政體制改革的基本經(jīng)驗大體上就是這么六條。

行政體制改革，反過來倒過去，就是這樣一些關(guān)鍵詞：職能、機構(gòu)、編制、職數(shù)、效率、制度、機制、服務(wù)，就是拿這幾個基本要素來設(shè)計藍圖，建設(shè)行政體制的大廈。所以下面我就按照這個程序來講下一步我們改革的內(nèi)容。這是我今天講的第二個大問題。