四、“人民代表大會制”概念的使用有利于促使人們重視我國政體的完善

眾所周知，雖然我國憲法第3條第3款明確規(guī)定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”，但是在我國的實際政治生活中，各國家機關之間的權力關系尚未完全理順。例如，人大與政府之間的關系，在現實生活中，政府的地位高于人大，人大無力監(jiān)督政府，而且許多本來由人大決定的重要事項往往被政府越權決定了，正如已故的曾經長期在全國人大機關工作的著名憲法學者蔡定劍先生所指出的：“由于長期以來，黨比較重視行政權力，行政首腦又在黨內地位高于人民代表大會，因而，行政機關往往比人民代表大會更有權威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會決定權范圍的權力。例如國民經濟和社會發(fā)展計劃和預算的部分調整變更，法律明確規(guī)定政府應報人大常委會審批，實際上政府常常不予報告。重大改革計劃和重大經濟建設項目的上馬，本行政區(qū)域內有關公民權利的重要行動等等，都是明顯地應由人民代表大會及其常委會來決定的事情，但有些政府不習慣、不愿意把這些事提交人民代表大會決定。”18

又如，人大與法院、檢察院之間的權力關系，以及政府、法院、檢察院等國家機關之間的權力關系，均存在沒有理順的問題。前些年來，引起爭議的人大“個案監(jiān)督”問題實質上就是人大與法院之間的權力關系沒有理順的表現；當前行政訴訟舉步維艱實質上也是由于法院與政府之間的權力關系沒有理順所造成的；檢察院要不要監(jiān)督法院以及如何監(jiān)督等這些近些年來學術界和實務界熱烈討論的司法改革問題，實際上也就是法院與檢察院之間的權力關系如何理順的問題，這些問題都是我國政體還沒有解決的問題。

值得注意的是，黨與人大等國家機關之間的關系還沒有理順。黨如何領導人民代表大會等國家機關的問題在我們國家一直沒有得到很好的解決，雖然改革開放以來各個國家機關依法獨立行使職權的程度不斷增強，但1980年鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》這篇著名講話中所指出的“不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”19 這種以黨代政甚至黨委書記個人代替國家機關的現象到現在為止還沒有得到徹底改變，“一些地方黨委包攬具體事務過多……有些地方的黨委、人大、政府、政協四套班子的權力過分集中在黨委，至今仍有‘黨委揮手，人大舉手，政府動手，政協拍手’的現象。”20 在現實生活中，黨的組織國家化，直接行使國家權力，黨委甚至就是黨委書記成了事實上的權力中心，人民代表大會和其他國家機關則成了黨委乃至黨委書記的執(zhí)行機構，“作為全國與地方的最高國家權力機關，人大權力的至上性還不能說是已經完全到位，有的地方常受黨政機關的侵權，甚至‘大權旁落’”21，而且政府、法院、檢察院等其他國家機關的權力也經常被同級黨的組織實際行使。總之，國家權力的運轉并不按照憲法規(guī)定的政體來運轉，人民代表大會制政體名不符實。憲法規(guī)定的人民代表大會制這一根本政治制度沒有落到實處，黨政不分、以黨代政，黨委乃至黨委書記的權力高度集中，但又不受憲法和法律的約束，這也是我國腐敗問題不斷發(fā)生的一個重要原因。正如一位學者所指出的：“黨政不分、以黨代政的實質，就是黨代替國家機關去行使了它不應該行使的國家權力。這種情況是同當代民主、法治的要求背道而馳，與我國的國體、政體和政權組織形式不相符合，在實踐上也會造成不良后果。在事實上，大家都已經看到，由于過去長期以來黨政不分、以黨代政，黨被國家化了，一些黨的組織機構官僚主義化了，黨的高度集權，產生了許多重大決策失誤和黨政機關嚴重的腐敗。時至今日，仍然面臨各種嚴峻考驗。”22

顯然，廣泛使用“人民大會代表制”的概念，要比使用“人民代表大會制度”的概念，更有利于引起人們對理順人大與其他國家機關以及黨委之間的權力關系的重視，促使大家重視我國政體的完善，而不僅僅關注人民代表大會這一個國家機關本身的改革。需要說明的是，這里不是講人民代表大會本身的改革不重要！它同樣重要，而且它的改革直接到我國人民代表大會制政體的完善。“代表兼職化、機關臨時化、工作節(jié)日化、主體助手化”的人大組織自身狀況，在很大程度上也是造成人大在整個國家的權力關系中“權力邊緣化”、人民代表大會制政體名不符實的一個重要原因，23這同樣必須引起足夠的重視。

總之，“人民代表大會制”比“人民代表大會制度”更準確地概括了我國憲法所確立的政體，更有其存在和廣泛使用的合理性和必要性。“人民代表大會制”是我國憲法學應有的一個重要范疇。建議憲法學者在討論我國的政體或政權組織形式時少說“人民代表大會制度”，而多講“人民代表大會制”。