四、“人民代表大會制”概念的使用有利于促使人們重視我國政體的完善

眾所周知，雖然我國憲法第3條第3款明確規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，但是在我國的實(shí)際政治生活中，各國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系尚未完全理順。例如，人大與政府之間的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府的地位高于人大，人大無力監(jiān)督政府，而且許多本來由人大決定的重要事項(xiàng)往往被政府越權(quán)決定了，正如已故的曾經(jīng)長期在全國人大機(jī)關(guān)工作的著名憲法學(xué)者蔡定劍先生所指出的：“由于長期以來，黨比較重視行政權(quán)力，行政首腦又在黨內(nèi)地位高于人民代表大會，因而，行政機(jī)關(guān)往往比人民代表大會更有權(quán)威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會決定權(quán)范圍的權(quán)力。例如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整變更，法律明確規(guī)定政府應(yīng)報(bào)人大常委會審批，實(shí)際上政府常常不予報(bào)告。重大改革計(jì)劃和重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的上馬，本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)公民權(quán)利的重要行動(dòng)等等，都是明顯地應(yīng)由人民代表大會及其常委會來決定的事情，但有些政府不習(xí)慣、不愿意把這些事提交人民代表大會決定。”18

又如，人大與法院、檢察院之間的權(quán)力關(guān)系，以及政府、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，均存在沒有理順的問題。前些年來，引起爭議的人大“個(gè)案監(jiān)督”問題實(shí)質(zhì)上就是人大與法院之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順的表現(xiàn)；當(dāng)前行政訴訟舉步維艱實(shí)質(zhì)上也是由于法院與政府之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順?biāo)斐傻?；檢察院要不要監(jiān)督法院以及如何監(jiān)督等這些近些年來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界熱烈討論的司法改革問題，實(shí)際上也就是法院與檢察院之間的權(quán)力關(guān)系如何理順的問題，這些問題都是我國政體還沒有解決的問題。

值得注意的是，黨與人大等國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還沒有理順。黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會等國家機(jī)關(guān)的問題在我們國家一直沒有得到很好的解決，雖然改革開放以來各個(gè)國家機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的程度不斷增強(qiáng)，但1980年鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中所指出的“不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”19 這種以黨代政甚至黨委書記個(gè)人代替國家機(jī)關(guān)的現(xiàn)象到現(xiàn)在為止還沒有得到徹底改變，“一些地方黨委包攬具體事務(wù)過多……有些地方的黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的權(quán)力過分集中在黨委，至今仍有‘黨委揮手，人大舉手，政府動(dòng)手，政協(xié)拍手’的現(xiàn)象。”20 在現(xiàn)實(shí)生活中，黨的組織國家化，直接行使國家權(quán)力，黨委甚至就是黨委書記成了事實(shí)上的權(quán)力中心，人民代表大會和其他國家機(jī)關(guān)則成了黨委乃至黨委書記的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“作為全國與地方的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大權(quán)力的至上性還不能說是已經(jīng)完全到位，有的地方常受黨政機(jī)關(guān)的侵權(quán)，甚至‘大權(quán)旁落’”21，而且政府、法院、檢察院等其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力也經(jīng)常被同級黨的組織實(shí)際行使。總之，國家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)并不按照憲法規(guī)定的政體來運(yùn)轉(zhuǎn)，人民代表大會制政體名不符實(shí)。憲法規(guī)定的人民代表大會制這一根本政治制度沒有落到實(shí)處，黨政不分、以黨代政，黨委乃至黨委書記的權(quán)力高度集中，但又不受憲法和法律的約束，這也是我國腐敗問題不斷發(fā)生的一個(gè)重要原因。正如一位學(xué)者所指出的：“黨政不分、以黨代政的實(shí)質(zhì)，就是黨代替國家機(jī)關(guān)去行使了它不應(yīng)該行使的國家權(quán)力。這種情況是同當(dāng)代民主、法治的要求背道而馳，與我國的國體、政體和政權(quán)組織形式不相符合，在實(shí)踐上也會造成不良后果。在事實(shí)上，大家都已經(jīng)看到，由于過去長期以來黨政不分、以黨代政，黨被國家化了，一些黨的組織機(jī)構(gòu)官僚主義化了，黨的高度集權(quán)，產(chǎn)生了許多重大決策失誤和黨政機(jī)關(guān)嚴(yán)重的腐敗。時(shí)至今日，仍然面臨各種嚴(yán)峻考驗(yàn)。”22

顯然，廣泛使用“人民大會代表制”的概念，要比使用“人民代表大會制度”的概念，更有利于引起人們對理順人大與其他國家機(jī)關(guān)以及黨委之間的權(quán)力關(guān)系的重視，促使大家重視我國政體的完善，而不僅僅關(guān)注人民代表大會這一個(gè)國家機(jī)關(guān)本身的改革。需要說明的是，這里不是講人民代表大會本身的改革不重要！它同樣重要，而且它的改革直接到我國人民代表大會制政體的完善。“代表兼職化、機(jī)關(guān)臨時(shí)化、工作節(jié)日化、主體助手化”的人大組織自身狀況，在很大程度上也是造成人大在整個(gè)國家的權(quán)力關(guān)系中“權(quán)力邊緣化”、人民代表大會制政體名不符實(shí)的一個(gè)重要原因，23這同樣必須引起足夠的重視。

總之，“人民代表大會制”比“人民代表大會制度”更準(zhǔn)確地概括了我國憲法所確立的政體，更有其存在和廣泛使用的合理性和必要性。“人民代表大會制”是我國憲法學(xué)應(yīng)有的一個(gè)重要范疇。建議憲法學(xué)者在討論我國的政體或政權(quán)組織形式時(shí)少說“人民代表大會制度”，而多講“人民代表大會制”。