第二，深化政府機構(gòu)改革，實現(xiàn)社會保障集中管理并切實推行問責(zé)制。在社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化目標與方向明確之后，社會保障管理體制合理與否便成了決定性因素。符合制度規(guī)律的管理體制應(yīng)當(dāng)是盡可能地將所有社會保障事務(wù)集中到一個政府部門統(tǒng)一管理，即使做不到高度統(tǒng)一，也要將同一類別社會保障項目由一個部門統(tǒng)一管理，這樣才能在權(quán)責(zé)集中的條件下做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計，并可以推行問責(zé)制。針對我國目前管理體制尚未理順的現(xiàn)狀，在建立大社會保障部暫時不具備條件的情形下，應(yīng)當(dāng)將社會保險事務(wù)交由人力資源和社會保障部統(tǒng)一管理，將社會救助事務(wù)與社會福利事務(wù)由民政部統(tǒng)一管理。為此，需要調(diào)整相關(guān)部門的職能，同時充實上述兩個主管部門的機構(gòu)，讓其切實承擔(dān)起分工管理全國社會保障事務(wù)的職責(zé)。一方面，應(yīng)當(dāng)將衛(wèi)生部門管理農(nóng)村合作醫(yī)療的職能劃歸人力資源社會保障部門，以確保該部門統(tǒng)籌規(guī)劃并切實推進醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)一體化；將衛(wèi)生、人力資源和社會保障、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的相關(guān)救助職能劃歸民政部，讓民政部切實承擔(dān)起推進社會救助城鄉(xiāng)一體化的職責(zé)；同時，讓工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織回歸人民團體或社會組織，將其分割的有關(guān)福利事業(yè)管理職能劃歸民政部門統(tǒng)一管理，同時取消包括國務(wù)院老齡工作委員會、殘疾人工作委員會、婦女兒童工作委員會等部際協(xié)調(diào)機制中的福利管理職能，讓民政部門切實承擔(dān)起管理全國社會福利事務(wù)并推進城鄉(xiāng)一體化的職責(zé)。之所以需要進行以上機構(gòu)職能調(diào)整，是因為多龍治水的格局導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割與政出多門，也導(dǎo)致了公共資源的分散使用，因為這些機構(gòu)運用的都是財政資源。如果進行了這樣的機構(gòu)改革與職能調(diào)整，則社會保障體系城鄉(xiāng)一體化必定能夠順利推進。

第三，調(diào)整財政資源配置方式，推進社會保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。一是在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會保障財政資源，確保農(nóng)村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補貼等。二是同一保障項目的財政資金只由一部門負責(zé)分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復(fù)支付或者遺漏支付現(xiàn)象。如政府對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險補貼，就不能分別由人力資源和社會保障部門與衛(wèi)生部門分配，它帶來的只能是重復(fù)參保、重復(fù)補貼，如果一個部門負責(zé)使用，則很容易杜絕上述現(xiàn)象。三是同一保障項目的財政資金只采用同一預(yù)算科目，取消按照城鄉(xiāng)分割設(shè)置預(yù)算科目的慣例，以確保主管部門能夠在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用財政資源。如現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別的孤寡老人福利，如果財政資金不再按照城鄉(xiāng)需要分割，則城鎮(zhèn)福利院與農(nóng)村敬老院建設(shè)便可以統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一配置資源，這不僅可以提高資源利用效率，亦會促使老年人福利事業(yè)走向公平。四是改變財政資金只隨機構(gòu)撥款的做法，推行“費隨事轉(zhuǎn)、費隨人走”，如老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等撥款，不能只撥給公辦福利機構(gòu)，而是隨老年人、殘疾人、兒童所享受的相關(guān)服務(wù)與福利，分配給所有提供服務(wù)的機構(gòu)，這樣不僅可以打破城鄉(xiāng)界限，更可以調(diào)動社會資源與市場資源共同提供社會福利服務(wù)。

第四，同步推進相關(guān)配套改革。例如，我國的養(yǎng)老保險制度實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個人賬戶基金是完全積累，它不僅需要專業(yè)的基金管理機制，更需要通過資本市場開展有償運營來實現(xiàn)保值增值。醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)一體化不僅需要公共衛(wèi)生事業(yè)城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，而且需要公立醫(yī)院改革與醫(yī)療服務(wù)機制創(chuàng)新同步推進；城鄉(xiāng)老年服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老機構(gòu)）建設(shè)的一體化，需要有與之配套的可以有機整合城鎮(zhèn)國有土地與農(nóng)村集體土地資源的新政策；社會保障體系城鄉(xiāng)一體化還需要與戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、公共財政體制改革、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同推進，等等。

總之，城鄉(xiāng)一體化是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路，也是評估這一制度公平程度的核心指標。迄今為止，我國社會保障體系建設(shè)已經(jīng)實現(xiàn)了從選擇型制度安排走向普惠型制度安排的重大轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民都能夠不同程度地享有社會保障。但是，這一制度卻因城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實而缺乏應(yīng)有的公平性，也導(dǎo)致了這一制度在實踐中被扭曲，以及公共福利資源的低效。因此，新時期社會保障體系建設(shè)的核心任務(wù)應(yīng)該是從追求“普惠”轉(zhuǎn)向“公平普惠”，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會保障體系城鄉(xiāng)一體化上。只有城鄉(xiāng)一體化的制度安排才能體現(xiàn)制度的公平性，并且在普惠的基礎(chǔ)上，使制度建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。如果社會保障體系實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，就為縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（作者為中國人民大學(xué)教授）

注：此文為作者研究成果《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化》下篇；上篇《中國社會保障制度變革挑戰(zhàn)》見本刊1月（上）。