加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化的總體思路

社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割格局，客觀上已經(jīng)成為困擾這一制度健康發(fā)展的桎梏，其負(fù)面影響已開始向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治領(lǐng)域延伸。因此，國家有必要將城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化作為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重點(diǎn)，同時(shí)將其擺到全面優(yōu)化社會(huì)保障制度的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進(jìn)，以切實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)之間良性互動(dòng)，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而在新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，特別需要有科學(xué)的總體思路。

必須牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，并付諸社會(huì)保障制度安排的具體實(shí)踐。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的任何制度安排都不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。世界上有按照職業(yè)人群來設(shè)定相關(guān)制度安排的國家，但沒有哪個(gè)國家根據(jù)城鄉(xiāng)地域來劃分社會(huì)保障制度安排。因此，在我國社會(huì)保障體系建設(shè)中，必須摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的新理念。

理念先行首先是各級領(lǐng)導(dǎo)的理念要先行，要讓領(lǐng)導(dǎo)的理念先行，又必須要有相應(yīng)的考核指標(biāo)作為評估標(biāo)尺。這就要求任何一項(xiàng)新的社會(huì)保障制度建立均須同時(shí)考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，已經(jīng)建立的面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)與城鎮(zhèn)相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目的對接程序。如果能夠在短期內(nèi)矯正城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)真清理現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排的城鄉(xiāng)分割缺陷，便會(huì)為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在這方面，成都等一些地區(qū)已經(jīng)做了很好的探索，特別值得總結(jié)與推廣。

做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，自上而下地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化?，F(xiàn)階段社會(huì)保障實(shí)踐中的城鄉(xiāng)分割，實(shí)質(zhì)上一直是傳統(tǒng)體制自上而下在起作用。盡管以往采取的試點(diǎn)先行改革策略確實(shí)避免了大范圍失誤的風(fēng)險(xiǎn)，但要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化，絕非地方政府可以單獨(dú)完成的任務(wù)。近幾年來一些地方主動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化遭到上級相關(guān)職能部門的強(qiáng)力牽制，就表明了只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)社會(huì)保障制度的合理定位并覆蓋城鄉(xiāng)，只有通過頂層發(fā)力、自上而下地推進(jìn)才能取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。因此，應(yīng)當(dāng)在中央政府主導(dǎo)下，盡快啟動(dòng)針對現(xiàn)行社會(huì)保障制度的全面評估（從主管部門、相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)等不同視角），在摸清城鄉(xiāng)分割狀況及其帶來的不良效應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的總原則，做好整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，對各個(gè)項(xiàng)目特別是基本保障制度制定出具有操作性的頂層方案，再自上而下地推進(jìn)。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計(jì)可以且應(yīng)當(dāng)借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗(yàn)，但又須超越局部地區(qū)的局限性。它可以實(shí)行主管部門與研究機(jī)構(gòu)等分別規(guī)劃與并行設(shè)計(jì)的思路，在比較與綜合提煉中獲得最優(yōu)方案，并用以指導(dǎo)全國社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐。

理順行政管理體制，整合服務(wù)實(shí)施機(jī)制。鑒于社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)在很大程度上是由管理體制分割分治傳統(tǒng)造成的，理順行政管理體制便構(gòu)成了推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化的先決條件。在這方面，應(yīng)當(dāng)確立集中管理與行政問責(zé)相結(jié)合的原則，即盡快消除同一保障制度由不同部門分別管理或交叉管理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)同一類別社會(huì)保障項(xiàng)目或同一種制度安排由一個(gè)部門集中管理并實(shí)行問責(zé)制，以便為推進(jìn)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化提供有力的組織保證。同時(shí)，還必須注意到實(shí)施機(jī)制的分割也會(huì)扭曲制度運(yùn)行的現(xiàn)象，通過整合服務(wù)實(shí)施機(jī)制來助推社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)一體化。如取消按照城鄉(xiāng)分立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將同一類別或同一種社會(huì)保險(xiǎn)制度交由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦并直接面向所在地區(qū)的城鄉(xiāng)居民；對社會(huì)救助事業(yè)則建立專業(yè)化的實(shí)施機(jī)制，替代非專業(yè)化的城鎮(zhèn)居民委員會(huì)與農(nóng)村鄉(xiāng)村組織代辦機(jī)制，同樣會(huì)有利于這一制度的城鄉(xiāng)一體化。特別是在基層，社會(huì)保障服務(wù)更應(yīng)當(dāng)盡可能地綜合起來。

優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化。我國社會(huì)保障制度是一個(gè)由多個(gè)項(xiàng)目組成的龐大體系，要全面實(shí)現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個(gè)過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)等。其中，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系的核心與基礎(chǔ)；而從城鄉(xiāng)分設(shè)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度向城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度邁進(jìn)，顯然是符合這一制度內(nèi)在規(guī)律的合理選擇；城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣需要有整合的計(jì)劃，以便為建立全民共享的公平養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ)；同樣值得重視的還有面向老年人的社會(huì)服務(wù)，因?yàn)檗r(nóng)村人口老齡化程度正在趕超城市，留給我們解決老年人服務(wù)需求問題的時(shí)間并不寬裕，必須改變只考慮城市而忽略農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)局面。在優(yōu)先推進(jìn)上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進(jìn)地完善其他社會(huì)保障制度安排，適時(shí)促進(jìn)各項(xiàng)補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，則我國社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便會(huì)實(shí)現(xiàn)，這也意味著這一制度在真正走向成熟。