由負責人出庭應(yīng)訴或旁聽,當面聆聽群眾的意見和建議,既貫徹群眾路線,也體現(xiàn)對司法權(quán)威的尊重

從3月1日起,上海將全面推行行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴和旁聽審理制度。日前,上海市政府印發(fā)《上海市人民政府關(guān)于行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭應(yīng)訴和旁聽審理的指導(dǎo)意見》,將行政訴訟出庭應(yīng)訴負責人范圍從主要限于行政機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)、分管法制和業(yè)務(wù)工作的副職領(lǐng)導(dǎo),擴大至行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員(2月12日《中國青年報》)。

筆者認為,上海實行行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴和旁聽審理的做法比較務(wù)實,堅持原則性與靈活性相結(jié)合,是在行政訴訟委托代理制的基礎(chǔ)上,在保證行政應(yīng)訴工作專業(yè)性和質(zhì)量的基礎(chǔ)上,由負責人出庭應(yīng)訴或旁聽,當面聆聽群眾的意見和建議,既貫徹群眾路線,也體現(xiàn)對司法權(quán)威的尊重。建議在修改行政訴訟法時酌情吸收上海的相關(guān)經(jīng)驗。

1988年,時任浙江省蒼南縣縣長的黃德余代表縣政府親自出庭應(yīng)訴一起“農(nóng)民告縣長”案,被公認為行政訴訟法頒布前全國首次行政首長出庭應(yīng)訴行為。全國各地多有行政首長出庭應(yīng)訴事件發(fā)生,贏得社會輿論普遍贊揚,每次行政首長出庭應(yīng)訴幾乎都會引來媒體的關(guān)注。從1998年起,全國各地陸續(xù)出臺了關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定。行政首長出庭應(yīng)訴的地方創(chuàng)舉,逐漸被國務(wù)院和最高人民法院認可。2004年,國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》首次提倡行政機關(guān)首長積極出庭應(yīng)訴；2007年,《最高人民法院關(guān)于加強和改進行政審判工作的意見》出臺,對行政首長出庭應(yīng)訴進行了規(guī)定。但是,由于現(xiàn)行行政訴訟法并沒有剛性規(guī)定行政首長必須出庭應(yīng)訴,使得行政首長出庭應(yīng)訴大多看起來很美,多地行政首長出庭應(yīng)訴成了曇花一現(xiàn),行政首長出庭的水分不少。

一方面,行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴應(yīng)當是一條剛性的法律原則。行政機關(guān)主要負責人特別是行政首長必須從依法行政的高度切實轉(zhuǎn)變觀念,樹立出庭就是責任、應(yīng)訴就是公務(wù)的法治觀念。實際上,行政首長在法庭上直面行政相對人,可以更直接、更及時地發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足,更有效地提高依法行政水平。更為重要的是,行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴,可以倒逼行政機關(guān)首長和行政機關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識和水平。全面推進依法行政,加快建設(shè)法治政府是全面實施依法治國方略,加快建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。負責實施80%以上法律法規(guī)的行政機關(guān)能否嚴格依法行政,對于社會的有序運行和法律的有效實施起著關(guān)鍵性的作用。

另一方面,允許行政訴訟實行委托代理制。在行政機關(guān)委托律師或者法律顧問出庭的情況下,對于沒有明確要求負責人出庭應(yīng)訴的案件,行政機關(guān)負責人可以選擇出庭應(yīng)訴或者旁聽審理。案件直接涉及行政機關(guān)相關(guān)部門的執(zhí)法人員原則上應(yīng)當旁聽審理。當然,法律要明確出庭應(yīng)訴的案件范圍,對于行政機關(guān)負責人必須出庭應(yīng)訴的即使聘請律師也必須親自出庭。這樣就既體現(xiàn)原則性,又體現(xiàn)靈活性。

建議將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴和旁聽審理制度盡快入法,通過修改行政訴訟法,明確規(guī)范行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴和旁聽審理制度。同時,對于必須由行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的,無正當理由不親自出庭應(yīng)訴者應(yīng)當予以問責直至追究法律責任。此外,建議把“一把手”出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入“兩會”政府工作報告和政府機關(guān)年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評議范圍,將“一把手”出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標,要求政府在向人大述職時予以敘明。