近日，中央全面深化改革領導小組第17次會議審議通過了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，體現(xiàn)了黨中央對行政應訴工作特別是發(fā)揮行政審判職能作用的高度重視和從嚴要求。會議明確提出，要加強組織領導，支持推動行政部門做好應訴工作，加大對行政應訴工作的監(jiān)督考核力度，嚴格落實行政應訴責任追究。行政機關要加大對行政應訴工作監(jiān)督考核力度。《意見》的出臺，或?qū)⒃谌珖秶鷥?nèi)推廣對行政首長出庭的硬性考核。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出健全行政機關依法出庭應訴的要求，《關于加強和改進行政應訴工作的意見》是貫徹落實該要求的重大舉措。今年5月1日，修訂后的《行政訴訟法》施行，新行訴法規(guī)定了行政機關首長出庭應訴：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。被告沒有正當理由拒不出庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以向其上一級行政機關或者監(jiān)察機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。不過，修訂后的行訴法對行政機關首長出庭應訴的規(guī)定依然屬于原則性規(guī)定，專家學者們普遍認為該規(guī)定“偏軟”，沒有規(guī)定不出庭應訴的具體問責程序及責任追究后果，可能導致形同虛設。

盡管早在新行訴法施行前，已有超百個政府機關設立了行政首長應訴機制，在一些地區(qū)行政首長出庭率甚至已達100%，但是目前行政首長出庭硬指標執(zhí)行參差不齊，新的《行政訴訟法》實施5個月以來，一些地區(qū)一把手出庭應訴率仍舊偏低。這次《關于加強和改進行政應訴工作的意見》的通過，強調(diào)嚴格落實行政應訴責任追究，有望補上行政首長出庭應訴的責任制短板，用問責制破解“告官不見官”現(xiàn)象。

“民告官卻見官難”一直是行政訴訟實踐中存在的突出問題?，F(xiàn)實中，行政首長普遍很少親自出庭，即使有也往往被作為新聞渲染報道，即便出庭也難得發(fā)聲。

1989年4月3日，時任浙江省蒼南縣縣長的黃德余代表縣政府親自出庭應訴一起“農(nóng)民告縣長”案，被公認為《行政訴訟法》頒布前夜全國首例行政首長出庭應訴行為。全國各地多有行政首長出庭應訴事件發(fā)生，贏得社會輿論普遍贊揚，成為“道德模范”，每次行政首長出庭應訴幾乎都會引來媒體的關注。從1998年起，全國各地陸續(xù)出臺了關于行政首長出庭應訴的規(guī)定。由于《行政訴訟法》并沒有剛性規(guī)定行政首長必須出庭應訴，使得行政首長出庭應訴大多“看起來很美”，多地行政首長出庭應訴成了“曇花一現(xiàn)”，行政首長出庭的“水分”不少。主要體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展不平衡，總體出庭率偏低、行政首長總缺席。行政首長委托工作人員、律師等代理出庭成為普遍做法。即便出庭，行政首長也往往“出庭不出聲”、存在“走過場”、到庭一游的現(xiàn)象。目前民告官案件中被告席上多為行政首長的“替身”，而這些“替身”卻不能代替行政首長拍板，甚至連實質(zhì)性表態(tài)的權利都沒有，幾乎都要回去向領導請示匯報。

行政首長出庭應訴是頗具中國特色的訴訟制度。行政機關首長出庭應訴，當面與原告溝通，可以有效緩和矛盾，減少對立情緒，取得良好的法律效果和社會效果?？梢缘贡菩姓C關首長和行政機關工作人員提高自身的依法行政意識和水平。每一次行政機關負責人出庭應訴就是一堂活生生的法治教育課，同時也是一場實實在在的依法行政考試。

行政機關主要負責人出庭應訴已經(jīng)是修改后的行政訴訟法明確規(guī)定法律原則，關鍵是要讓這條剛性的法律援助真正長出鋒利的“牙齒”。行政機關主要負責人特別是行政首長必須從依法行政的高度切實轉變觀念，樹立出庭就是責任、應訴就是公務的法治觀念。實際上，行政首長在法庭上直面行政相對人，可以更直接、更及時地發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為重要的是，行政機關首長出庭應訴，可以倒逼行政機關首長和行政機關工作人員提高自身的依法行政意識和水平。負責實施80%以上法律法規(guī)的行政機關能否嚴格依法行政，對于社會的有序運行和法律的有效實施起著關鍵性的作用。

充分發(fā)揮問責制對行政首長出庭應訴的倒逼效應。建議以實施《關于加強和改進行政應訴工作的意見》為契機，進一步完善行政應訴的責任追究制度，以司法解釋和司法文件的形式出臺具體的責任追究細則，真正讓行政應訴制度落到實處。要制定完善有關行政機關法定代表人出庭應訴的剛性制度，將倡導性規(guī)定提升為義務性規(guī)定，將行政機關首長出庭應訴的要求落到法律的實處。對于無正當理由不親自出庭應訴者應當予以問責直至追究法律責任。此外，建議把一把手出庭應訴的有關情況納入兩會政府工作報告和政府機關年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評議范圍，將一把手出庭率作為檢驗依法行政水平的重要指標，要求政府在向人大述職時予以敘明。

建議將行政機關負責人的范圍擴大為領導班子成員，并允許行政訴訟實行有條件的委托代理制。當前，行政訴訟實踐中行政機關一般委托代理人出庭應訴。出庭應訴的行政機關負責人中，大約三成為正職領導，七成為副職領導。實踐中，要求行政訴訟案件一律由行政一把手出庭應訴顯然不太現(xiàn)實，有必要將出庭應訴的負責人范圍拓寬到整個行政機關領導班子成員，并且在委托代理人出庭應訴的情況下可以要求有關負責人旁聽審理。在行政機關委托律師或者法律顧問出庭的情況下，對于沒有明確要求負責人出庭應訴的案件，行政機關負責人可以選擇出庭應訴或者旁聽審理。案件直接涉及的行政機關相關部門的執(zhí)法人員原則上應當旁聽審理。當然，法律要明確出庭應訴的案件范圍，對于行政機關負責人必須出庭應訴的即使聘請律師也必須親自出庭。這樣就既體現(xiàn)原則性，又體現(xiàn)靈活性。

民告官中負有出庭義務的各級行政機關首長不妨大大方方地站在被告席上。期望《關于加強和改進行政應訴工作的意見》真正激活行政應訴問責制，倒逼行政首長依法出庭應訴，倒逼出法治政府的新氣象。