《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）賦予了治理以前所未有的重要地位?！稕Q定》鮮明地指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這一論斷表明，治理不僅具有充當(dāng)治國理政之方式、方法的工具性作用，而且具有規(guī)范改革實踐、指引改革方向的目的性、目標(biāo)性作用。治理與統(tǒng)治、管理等相比，在政治過程中更強(qiáng)調(diào)主體多元、上下互動的平等協(xié)作過程，更重視參與、責(zé)任、回應(yīng)、透明等現(xiàn)代政治文明原則，因此，治理地位的凸顯，在很大程度上顯示了國家在治國方略上的重大轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎(chǔ)，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，基層治理創(chuàng)新占據(jù)著舉足輕重的地位，本文擬從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的角度談一下推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的價值。

基層治理生態(tài)的深刻變化在計劃經(jīng)濟(jì)時代，黨主要依靠單位體制實現(xiàn)對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放前，中國的基層社會以單位組織或類單位組織得以組織起來。無論是城市的單位，還是農(nóng)村的人民公社和生產(chǎn)隊等類單位組織，幾乎完全壟斷了單位成員獲取生產(chǎn)和生活資源的渠道，個人對單位形成了完全的“組織化依附”。在此情況下，基層黨組織依靠掌控單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就可以有效實現(xiàn)對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)和整合。除此之外，意識形態(tài)的高度動員能力，領(lǐng)袖和黨組織在民眾心中的崇高形象都有利于增強(qiáng)黨對基層社會的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。

然而，在市場經(jīng)濟(jì)及其驅(qū)動的社會轉(zhuǎn)型過程中，基層治理的生態(tài)發(fā)生了深刻改變，由此也為黨在基層社會的領(lǐng)導(dǎo)帶來了挑戰(zhàn)。首先，單位體制的日趨解體、國家權(quán)力在社會領(lǐng)域的退出或收縮、新的社會領(lǐng)域和空間的開拓等等，使得黨的基層組織在許多領(lǐng)域的活動失去了國家權(quán)力的依托和資源的支撐。其次，農(nóng)村和城市居民自治組織的出現(xiàn)不但在一定程度上稀釋了基層黨組織的權(quán)威，而且它們背后蘊(yùn)藏的自下而上的民主選舉邏輯也對基層黨組織源于自上而下的授權(quán)而獲得的合法性帶來了挑戰(zhàn)。再次，大量涌現(xiàn)的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織，在資源的分配和功能的提供上成為單位的重要替代者，從而打破了“組織化依附”的局面；最后，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的自由、自主、權(quán)利等觀念或原則與黨的民主集中制所要求的紀(jì)律服從、義務(wù)奉獻(xiàn)等原則產(chǎn)生了一定程度的抵牾。

這些挑戰(zhàn)的出現(xiàn)意味著過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式必須進(jìn)行變革。

基層治理方式的創(chuàng)新黨中央一直高度重視如何在市場經(jīng)濟(jì)條件下鞏固黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)地位問題，并為此采取了多樣的措施。如果作一簡單分類，這些措施主要涉及如何增強(qiáng)黨組織自身的能力與如何重構(gòu)黨組織與基層社會的關(guān)系兩個方面的內(nèi)容。前者包括擴(kuò)大黨的組織覆蓋、創(chuàng)新和完善黨的活動方式、強(qiáng)化黨組織的服務(wù)功能、提高基層干部隊伍素質(zhì)、加大對基層黨組織的資源保障力度等等，后者則大體可以用基層治理創(chuàng)新概括之，因為在以黨和政府主導(dǎo)或規(guī)范下的基層治理創(chuàng)新，其最終的目標(biāo)指向無疑是確保執(zhí)政黨能夠?qū)⑿鲁霈F(xiàn)的社會力量、社會要素、社會組織、社會機(jī)制、社會規(guī)范等進(jìn)行有效地吸納或融合，并最終在經(jīng)濟(jì)社會的巨大轉(zhuǎn)型中提高黨的執(zhí)政能力。在此意義上，基層治理創(chuàng)新與增強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政能力是一體兩面、互為因果的。

如果以農(nóng)村和城市社區(qū)為例，我們可以看到改革開放以來的基層治理創(chuàng)新包括但不限于以下幾方面。

開放基層治理結(jié)構(gòu)。改變過去基層社會由黨政力量唱“獨(dú)角戲”的單一治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向由基層黨組織、居民自治組織、社會組織、居民代表等多個主體共同參與的多元治理結(jié)構(gòu)。盡管在這種多元治理結(jié)構(gòu)中，黨組織仍然處于主導(dǎo)地位，但社會力量的參與可以將社會的訴求更多地輸入基層治理系統(tǒng)，從而增強(qiáng)黨與社會之間的互動。

吸收民主選舉要素。在農(nóng)村和城市社區(qū)引入的民主選舉機(jī)制，不但推動了基層民主的發(fā)育，而且推進(jìn)了黨內(nèi)民主的發(fā)展。目前許多地方在推選黨組織書記時采用的“兩票制”“公推直選”，是對自上而下的“黨管干部”原則與自下而上的代議民主原則進(jìn)行相互融合的結(jié)果，凸顯了基層黨組織在塑造其權(quán)威的過程中對民意的重視。

撫育社會組織。對社會組織不再采取簡單的防范與控制策略，而是采取主動創(chuàng)辦社會組織孵化機(jī)構(gòu)、搭建社會組織溝通平臺、購買服務(wù)等更加巧妙的方式，一方面規(guī)范社會組織的發(fā)展，另一方面引導(dǎo)社會組織發(fā)揮公共服務(wù)職能，力求影響乃至塑造中國社會組織的發(fā)展路徑。

改變權(quán)力運(yùn)行方式。雖然基層黨組織仍是農(nóng)村和城市社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但與過去主要依靠行政權(quán)力實施領(lǐng)導(dǎo)不同的是，現(xiàn)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)更多的是通過說服、對話、協(xié)商等方式完成，各種聯(lián)席會議、協(xié)商議事組織成為基層黨組織發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的平臺。

上述基層治理的創(chuàng)新，一方面提高了黨在基層執(zhí)政的合法性，增強(qiáng)了其執(zhí)政能力；另一方面則回應(yīng)了社會的訴求，賦予了社會一定的成長空間，推動了政黨與社會向共生共強(qiáng)方向發(fā)展的趨勢。

強(qiáng)政黨與強(qiáng)社會：基層治理創(chuàng)新的一個方向政黨如果按其本質(zhì)而言是社會力量的代表，是社會的一部分，即使是掌握政權(quán)的執(zhí)政黨也是為著實現(xiàn)某一階級或階層的利益而去行使國家權(quán)力的，這一點(diǎn)無論是西方的政黨還是中國共產(chǎn)黨都概莫能外。而國家，依據(jù)恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中的經(jīng)典論斷，它是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。換句話說，政黨與社會具有天然的親和性，而國家與社會之間則始終存在相互疏離乃至相互對抗的趨勢。