北京市第十四屆人民代表大會第二次會議1月16日召開。本次會議內(nèi)容的一大亮點(diǎn)就是將安排三項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行審議，包括公眾廣泛關(guān)注的《北京市大氣污染防治條例(草案)》；以及涉及人大制度和代表履職的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法(草案)》、《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理?xiàng)l例(草案)》。今后，北京將把人代會上立法作為一項(xiàng)制度固定下來。凡是涉及人大制度、首都改革發(fā)展的重要問題、人民群眾普遍關(guān)注的問題這三類地方性法規(guī)，都要納入人代會立法。

人代會直接立法，是充實(shí)人大代表立法權(quán)、增加立法民主含量、提高立法質(zhì)量的應(yīng)然之舉。人代會立法成為制度固定下來，必須點(diǎn)贊！

上一次在市人代會上對法規(guī)進(jìn)行審議，已是2001年。這一次，人代會時(shí)隔13年再行使立法權(quán)。

人大代表立法權(quán)虛置是一個(gè)老問題，也是一個(gè)大問題。所謂立法權(quán)虛置是指人大代表名義上雖然享有立法權(quán)，但實(shí)際上很少行使立法權(quán)或行使不充分。近年來，媒體報(bào)道某些地方出現(xiàn)“景觀化”立法，制定出的條文華而不實(shí)、不接地氣，解決不了問題反而貽笑大方。出現(xiàn)這些問題的原因，除了立法程序不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏充分的前期論證調(diào)查外，人大代表立法權(quán)虛置、民眾參與程度低是重要原因。

人大代表立法權(quán)虛置的一個(gè)重要表現(xiàn)是常委會替代人代會立法的比例過高，人大代表尤其是地方人代會直接參與立法的機(jī)會較少。比如北京人代會就是13年來首度行使立法權(quán)。當(dāng)然，常委會替代人代會立法既有制度上的原因，也有現(xiàn)實(shí)條件的制約。

在制度層面，根據(jù)我國憲法和《立法法》，省、直轄市、較大市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會均有權(quán)制定地方性法規(guī)，并沒有明確哪些法律必須交由人代會立法，哪些法律可由常委會立法。地方立法都是通過地方人大常委會進(jìn)行，并不存在直接的法律障礙。在現(xiàn)實(shí)層面，一方面由于人代會會議周期較短，一般僅有一周，且議程安排眾多，工作繁忙，時(shí)間有限。另一方面審議立法需要較長時(shí)間，還需要一定的專業(yè)知識。因此人代會直接立法存在主客觀障礙。出于立法效率的考慮，人代會直接立法的情況很少，一般是常委會替代立法。

憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。參與立法是人民群眾參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的重要手段。同時(shí)，由于法律具有普遍約束性和強(qiáng)制性，對群眾利益的影響具有全局性，理應(yīng)具有廣泛的群眾代表性。現(xiàn)實(shí)中，常委會成員較少，例如北京有70多名常委會委員，而人大代表有700多名。如果有更多的人參與進(jìn)來，立法的科學(xué)性、民主性能夠得到更充分的體現(xiàn)。從另一個(gè)角度來講，也是提高立法的民主含量，真正把民主立法、科學(xué)立法落到實(shí)處。

當(dāng)然，事無巨細(xì)不分大小都交由人代會立法也是不切實(shí)際的。參照全國人大和全國人大常委會的立法分工，地方人大和地方人大常委會也應(yīng)當(dāng)分工，不能完全混同各自的職能。總體來說，事關(guān)地方人大基本制度、地區(qū)重大事項(xiàng)、影響人民基本生活的重要問題都應(yīng)當(dāng)由人代會立法，其他非緊急、非全局性問題可交由常委會立法。至于哪些更具體的事項(xiàng)需要提交人代會立法，還需要在實(shí)踐中慢慢摸索總結(jié)，逐漸形成規(guī)范性制度，讓人代會立法也有法可依，并逐漸推廣至全國層面。