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盧中原:未來我國經(jīng)濟體制改革的重點和方向 – 學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神(4)

三、政府職能轉(zhuǎn)變要落實到制度上

這一部分比較好的,我個人認為有突破性的亮點,有這樣幾個,三個。

(一)企業(yè)自主決策,減少政府審批

一個就是關(guān)于企業(yè)作為投資主體,這里講了一個“除了”之外一律放給企業(yè)自主決策,政府不再審批。那么這個“除了”什么呢?關(guān)系國家安全、生態(tài)安全,國家安全一般指國防軍事安全、生態(tài)安全涉及全國的重大生產(chǎn)力布局,還有戰(zhàn)略性資源開發(fā),重大社會公共利益,這樣一些項目之外一律放開,政府不再審批了。這個我覺得又跟前面的負面清單有點像,真正體現(xiàn)企業(yè)自主決策,那么政府就不管了嗎?如果不管,確實也不對,比如說我們統(tǒng)統(tǒng)放給企業(yè),污染怎么辦?高能耗怎么辦?質(zhì)量標準怎么辦?技術(shù)標準怎么辦?衛(wèi)生檢驗怎么辦?安全生產(chǎn)怎么辦?這都涉及社會公共利益的。不僅僅是企業(yè)個體的事情,政府在這方面要加強監(jiān)管。這個改革的指導(dǎo)思想就是盡量減少事前審批,加大事中事后的監(jiān)管,這可不一樣,不是個事中事后事前的區(qū)別,而是政府監(jiān)管對象性質(zhì)的變化,過去審批什么玩意?成本、利潤、規(guī)模經(jīng)濟。現(xiàn)在這些都不審批了,一律放給市場。審批什么?事中監(jiān)管,事后監(jiān)督,能耗,排放,技術(shù),質(zhì)量,安全,隨時要去監(jiān)管。違反了這些,限期整改,不限期整改,好,還沒達標,退出,清出市場,你別再這做了。

我們過去政府長期在這方面是忽略的,沒有嚴格的職能,所以我們又回到我們的霧霾上來,這不是政府該干的事嗎?他不干,他更多的是鼓勵企業(yè)上產(chǎn)能,優(yōu)惠地價,優(yōu)惠財稅,優(yōu)惠信貸,產(chǎn)能過剩了以后,限批,這就是我們傳統(tǒng)的辦法。所以我們說改革盡量的不要政府來批準這個那個的,政府就不要有作為了嗎?過去遠遠沒有做到的就是,對于涉及社會公共利益的這些市場準入標準的制定和嚴格的實施,政府失職在這,過分的過渡的行政的是在審批上。

那么接下來就說了,要完善發(fā)展成果的考核評價體系,加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度,編制全國和地方的資產(chǎn)負債表,編制全國房產(chǎn)信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺,這就對干部和政府行為的端正進一步提出了制度上的規(guī)范。

接著還有一個就是順理成章的,最大限度減少中央政府對微觀事物的管理,我們現(xiàn)在中央政府把農(nóng)業(yè)小水利兩到三萬塊錢的投資都要國家發(fā)改委審批,農(nóng)村公共廁所的改造都是中央的實權(quán),這就是政府越位太多了。最大限度的減少中央政府對微觀事物的干預(yù),說這一段要不舉具體的例子,大家也不知道這到底指的是什么?我個人以為可能減了不少了,沒想到,說老實話,為什么大家批評這些年我們政府配制資源權(quán)力有所回潮,改革有所倒退。09年我們應(yīng)對全球金融危機,可能帶來這樣一種負面的效果。為了引對全球金融危機,趕緊擴內(nèi)需,促投資,本來是有投資的調(diào)整結(jié)構(gòu)的效果在的,但是一下子把審批權(quán)集中了。

比如說農(nóng)村小水利,農(nóng)村小水利本身是改善生態(tài)的,支持農(nóng)業(yè)改善生產(chǎn)條件的。但是是不是就一定要變成中央審批的權(quán)力,兩三萬塊錢,完全沒有必要,所以我們說你要細想起來這些事情確實是有回潮的,否定是否定不了的,因此我們要往前改革,要敢于承認自己有不足,否則你要去改什么???一切都正確還往前改什么?因此我們說,我們考慮這樣一些,它出臺一些新的東西,也是想必須有一種勇氣承認我們有一些做錯了,你才能往前推改革,這是政府職能轉(zhuǎn)變這部分。我覺得很大的亮點,減少事前的審批,加強事中事后的監(jiān)管,同時建立新的考核評價體系,這樣才能使政府的著眼點正確的轉(zhuǎn)移,這是我們講的政府職能轉(zhuǎn)變。

這里我想強調(diào)一點,對政府而言我們要樹立一個叫做法不許可即為禁止的理念,政府依法行政,黨依法治國。剛才前面講的對老百姓,對市場主體而言叫做法不禁止即為自由,對于政府對于公共權(quán)力而言,依法行政的理念叫做法不授權(quán)即為禁止,就是政府不要以為自己隨便什么都可以做,沒有經(jīng)歷法律授權(quán)的政府是不能做的。這個現(xiàn)實意義在哪里呢?比如說最現(xiàn)實的,我減少了這么多審批事項了,我隨意再把它恢復(fù)了,誰來監(jiān)督?。恳欢ㄊ欠?,法律不給你授權(quán),你沒有權(quán)利去重新恢復(fù),或者設(shè)立審批是,政府沒有這個權(quán)利。那么我改革,我得突破,與現(xiàn)行法律沖突了怎么辦?全國人大授權(quán),中央政府授權(quán),現(xiàn)行法律修改,這是非常重要的這些理念。我說講到這里,我們現(xiàn)在減了300多項,本屆政府又減了三百多項的行政審批權(quán),要恢復(fù)了怎么辦?誰來監(jiān)督。

所以這里必須講,法不授權(quán)即為禁止,我們《行政許可法》就是給政府立這規(guī)矩的。我們不是沒有法律,這個理念非常重要,對老百姓我們要適應(yīng)的就是法不禁止即為自由,對政府一定要牢牢樹立法不授權(quán)即為禁止,我到處講這兩條,這不是我的發(fā)明,這是法學(xué)界的立法理念。非常之重要,否則我們這個改革有時候可能就又走歪了。

(二)加快推進事業(yè)單位去行政化

當(dāng)然講到政府職能轉(zhuǎn)變這里還有一個去行政化,學(xué)校醫(yī)院科研單位等逐步的去行政級別。這也是這次明確態(tài)度來的,當(dāng)然現(xiàn)在的改革方向已經(jīng)定了,比如說公益事業(yè)單位能夠納入公益類的分成三類,第一類公益一類,全額財政撥款;第二類,能夠自收自支;第三類,可以企業(yè)化經(jīng)營的,分成三類,這三類統(tǒng)統(tǒng)沒有行政級別,脫行政化,去行政化。

這是防止公務(wù)員指標的擴編,行政膨脹,所以不能把它納入行政,以后是不是再轉(zhuǎn),全部參公管理,那是后話?,F(xiàn)在我們的改革,我們把它變成公益一類,這是我們講的去行政化,這一條也非常重要。我們現(xiàn)在有一個不好的傾向,我們?yōu)榱思訌娔骋豁楊I(lǐng)域的工作改進,或者說重視這項工作,馬上套行政級別,比如說縣里面鼓勵他發(fā)展民營經(jīng)濟,給一個民營經(jīng)濟老板說你干好了給你個副縣級待遇,過去這個很多很多的,現(xiàn)在是不是少點了?你給他人家花錢買人大代表,政協(xié)委員,那么這種行政化傾向在許多領(lǐng)域都存在,就是非行政領(lǐng)域我們太過善于用行政辦法把他們管起來,管的到很見效,但是它的負面影響也越來越大,就是剛才我們講的院士制度改革,行政化的一個弊端,非常突出的一個弊端。

其他的咱們就不說了,這個改革一定要按照本行業(yè)本專業(yè)的規(guī)律去管,什么都用行政化把它管起來,說的難聽一點,我們是不是太沒本事了,我們怎么就沒有本事按照人家的專業(yè)行業(yè)的技術(shù)規(guī)律,專業(yè)化規(guī)律去管理呢?你非得用行政化辦法把他管起來,這算我們的本事嗎?我認為不是,因此我們這次政府職能轉(zhuǎn)變當(dāng)中,我覺得這也是很重要的改革,盡管這個改革可能遇到阻力也是非常大的,但是改革一定要往前推,這是政府職能轉(zhuǎn)變。

 

四、深化財稅體制改革亮點

第四個改革,對我們地方政府來說可能影響更直接,行政體制改革之后,第四個改革,深化財稅體制改革,有這樣幾個比較突出的亮點。

第一,清理規(guī)范重點支出同財政收支或者GDP掛鉤的做法。一般不在于GDP和財政,不采取掛鉤的做法了,比如現(xiàn)在教育支出占GDP的4%,國防開支占GDP的4%,科技占4%,其它要占4%,據(jù)說財政部清理一下,大概有20多項,20多項都占4%,不就超過一百了嗎?巧婦難為無米之炊,這就是我們各個領(lǐng)域要強調(diào)自己領(lǐng)域的重要性,他就要與你掛鉤,一掛鉤就是這個結(jié)果,所以這次就清理,這叫建立科學(xué)的預(yù)算制度。在預(yù)算制度當(dāng)中,提出來了清理整頓專項轉(zhuǎn)移支付項目,并且逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項和地方資金配套。大家知道過去只要中央一搞什么重要的建設(shè),包括應(yīng)對亞洲金融危機,全球金融危機,中央發(fā)國債都要地方配套的。那么這次說,競爭性的,不要地方配套,這個很重要的改革,我們中央的,你該給地方的,比如說老少邊窮地區(qū),你該支持就給夠了,你別在地方配套,中央請客地方拿錢,他本來就沒錢,就是你中央的事權(quán),你就該這么干。所以這個時候,財政預(yù)算制度的改革是非常重要的,它對端正政府的行為,可能是沒有這個制度保證,政府行為沒法端正,這是一個重要的,一個取消掛鉤。然后地方配套,盡量的也不再弄了,這是一個重要的預(yù)算制度改革。

增加對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付,一般性轉(zhuǎn)移支付是不規(guī)定用途的,叫做專項轉(zhuǎn)移支付,它是跟項目掛鉤的,是指定具體用途的,這個太多。太多了導(dǎo)致地方政府跑步前進,以后就是盡量把這個都清理掉,減少,更多的是給地方一般性轉(zhuǎn)移支付,不規(guī)定具體用途,地方按照自己的事權(quán),自主決策,該干嘛干嘛,現(xiàn)在我們就還是中央管的太多,要個公廁都得中央事權(quán),農(nóng)村公廁改造。所以說你不理順這些東西,你怎么去端正政府職能呢?那么這是從預(yù)算角度來說的,我覺得特別值得我們地方政府來跟進,這對我們影響是非常直接的。

再有就是稅收制度的改革,將來要建立以直接稅,并且重新劃分中央和地方的稅收分成比例,合理劃分。現(xiàn)在地方稅收主體稅不夠自己花的,什么車船使用稅,一般城市建設(shè)稅,小稅,將來地方稅主體稅種是什么?財產(chǎn)稅、消費稅、所得稅,這都是直接稅,沒法轉(zhuǎn)移的,你轉(zhuǎn)嫁給誰都不行,必須自己交。那么我們現(xiàn)在主體稅種是什么?。吭鲋刀?,營業(yè)稅不是改成增值稅了嗎?增值稅是流轉(zhuǎn)稅,它可以由企業(yè)轉(zhuǎn)嫁給消費者的,就是它提價,你來征企業(yè)的稅,企業(yè)一提價,轉(zhuǎn)嫁給消費者了。那么流轉(zhuǎn)稅的缺點就在于,政府一定要干預(yù)企業(yè)的,不干預(yù)企業(yè)他沒有流轉(zhuǎn)稅,你怎么讓政府減少干預(yù)企業(yè)啊?必須把這個稅制給調(diào)整過來,所以將來我們把流轉(zhuǎn)稅比重調(diào)低,要增加直接稅,直接稅就是消費者企業(yè)個人直接付的,消費稅、所得稅、財產(chǎn)稅,沒法轉(zhuǎn)移,這些稅在地方都是穩(wěn)定的,地方政府最清楚。比如不動產(chǎn),不動產(chǎn)沒法轉(zhuǎn)移,地方最清楚了。所以這應(yīng)該是地方政府主體稅種,消費稅主體稅種,地方完善了地方的服務(wù),交通基礎(chǔ)設(shè)施等等,提高政府效率,人家老百姓愿意到這來旅游、就業(yè)、買樓、辦企業(yè),到你這花錢,你不就有消費稅了嗎?

所以這樣就迫使我們政府職能,由干預(yù)工商業(yè)、企業(yè),轉(zhuǎn)投資,轉(zhuǎn)到改善本地的市場環(huán)境、生活環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施條件、人文環(huán)境上來。大家知道財稅體制不改,我們地方政府的行為很難去調(diào)整的,這是非常重要的改革方向。那么將來地方政府的正當(dāng)?shù)呢斦杖霊?yīng)該是什么樣子的呢?

第一,以直接稅為主體的,大家知道,消費稅、財產(chǎn)稅、所得稅,三大稅為主體的地方稅體系,不夠的話中央一般性轉(zhuǎn)移支付,再不夠地方發(fā)債。這一部分,是在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機制上,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式籌集城市建設(shè)資金,允許地方發(fā)債,所以將來地方政府的正當(dāng)?shù)呢斦杖雭碓淳褪沁@三大塊?,F(xiàn)在這三大塊都不夠,一般性轉(zhuǎn)移支付少,專項轉(zhuǎn)移支付多,地方只有5個城市可以發(fā)債,其他都不可以發(fā)債,還有我們的稅主要是增值稅,這是個很重要的改革。所以我們說現(xiàn)在改到這一步,想停都停不下來了,我們的改革的邏輯就是你想半途而廢會造成混亂,你只能往前推,這就是我們改革的邏輯,我說各位領(lǐng)導(dǎo)同志們,什么叫做改革的邏輯?就是內(nèi)在的東西,你想停都停不下來,因為改到這一步了,我地方政府營業(yè)稅沒了,增值稅還要75%分給中央,上交中央,25的規(guī)模。

所以地方政府就想辦法開邪門歪道,土地財政,土地差不多沒了,是不是?所以說你怎么能夠解決地方政府未來的公共開支的來源,我們的改革還能停下去嗎?它不能停了,帶來的問題就是你怎么給我解決下面的問題,那么我說最簡單的,你先把上交中央的75的那個分出比例減少,所以要合理調(diào)整中央地方的稅收分成比例,這都是一步一步的就往下推了,我覺得這個對我們地方政府來說,這都是非常實際的直接的制度建設(shè),影響非常深遠。這是關(guān)于財政改革有這么幾個比較重要的。

責(zé)任編輯:平晶晶校對:總編室最后修改:
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