有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農村集體經(jīng)營性建設用地置換成為指標，從而在城市規(guī)劃區(qū)內落地，將相應的農地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r村集體經(jīng)營性建設用地；二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，讓邊遠農村農民減少建設用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內相應增加農村集體經(jīng)營性建設用地供給。

無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內的近郊農村土地，國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內的農村集體可能有更大自主供給經(jīng)營性建設用地的空間乃至需求，規(guī)劃區(qū)內現(xiàn)有農村集體經(jīng)營性用地面積太少，供給缺口太大，因此，通過將遠郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農村集體經(jīng)營性建設用地甚或一般建設用地通過掛鉤，在減少遠郊建設用地面積情況下，增加規(guī)劃區(qū)內農村集體經(jīng)營性建設用地面積，自主供應城市建設用地。

在邊遠地區(qū)，無論是農村集體的經(jīng)營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值，通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內的農民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市，這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農村土地，就可以產生巨額農地非農使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內的農村集體所獨享，從而就滋養(yǎng)出來一個本來沒有的龐大土地食利階層。

再來看后面兩句，其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益，這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，意義就不大了。

II、政策辨析

按《土地管理法》，當前中國城市建設用地制度基本上是遵循“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”進行運作的，這樣一種城市建設用地制度安排就使國家壟斷建設用地一級市場，同時放開建設用地二級市場，國家通過征收農民土地，再將征收農地轉為國有建設用地，而使國家可以有效調控建設用地的供給，并獲得農地非農使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農民土地，給農民以征地補償，但總體來講，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農地補償?shù)淖罡咧禐檗r地原產值的30倍。實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農民土地，給農民的征地補償普遍已經(jīng)超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會決議中提出要“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，某種意義上是對當前地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認，同時，《決議》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過30倍農業(yè)產值，二是強調要保障被征地農民收入不降低、生活有保障這樣兩個標準。無論哪種說法和做法，當前的土地制度實踐中，給被征地農民的補償是以土地原有用途為依據(jù)的，在地方政府的具體政策實施中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農地非農使用增值收益的大部分留歸地方政府，成為眾所周知的“土地財政”。