這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，即不應(yīng)當(dāng)再批準(zhǔn)一般農(nóng)地和農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性建設(shè)用地。如果放開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，其后果就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村就可以因?yàn)槠浣?jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個(gè)龐大土地食利階層出來。后面結(jié)合征地制度將作進(jìn)一步討論。

第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。

“縮小征地范圍”，這句話在之前中央文件中已多次提到。“縮小征地范圍”，并非城市擴(kuò)張就減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，改變當(dāng)前城市建設(shè)用地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機(jī)制。也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場的格局。

中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當(dāng)前征地中出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，引發(fā)巨大社會(huì)矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應(yīng)按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點(diǎn)（這也是憲法表述），認(rèn)為只有為了公共利益才能強(qiáng)征農(nóng)民土地，為經(jīng)營性目的強(qiáng)制農(nóng)民土地是不正義的（當(dāng)然，這是極大誤解了中國土地制度）。

“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)，就可能不只是要解決過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題（因?yàn)樵谥T如深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地事實(shí)上已經(jīng)納入到城市建設(shè)之內(nèi)了）。在當(dāng)前中國正處在快速現(xiàn)代化與城市化背景下，與人口城市化同步進(jìn)行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給。

在不可能允許農(nóng)村新增經(jīng)營性建設(shè)用地情況下面，“縮小征地范圍”所預(yù)留出來的城市建設(shè)用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地來填補(bǔ)。又因?yàn)槌鞘袛U(kuò)展只可能平面推進(jìn)，而在城市平面推進(jìn)的農(nóng)村，真正農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模極小，可能只占到全部土地面積的不足5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經(jīng)營性建設(shè)用地不足以填補(bǔ)“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設(shè)用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？