（四）國(guó)家治理的第四項(xiàng)原則是透明原則

公報(bào)中提到了透明預(yù)算。這個(gè)詞可以做兩個(gè)解讀。第一個(gè)解讀是政府的透明度首先要確保預(yù)算的透明度。人民評(píng)價(jià)政府、觀察政府有三個(gè)主要的窗口：一是看統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；二是看預(yù)算報(bào)告；三是政府的財(cái)務(wù)報(bào)告，政府應(yīng)該披露資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、資本支出表以及其他的報(bào)表。三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)預(yù)算要透明，就是說(shuō)預(yù)算要成為一個(gè)透明的文件。政府的透明度從預(yù)算做起。另一個(gè)解讀是，強(qiáng)調(diào)透明而不是公開(kāi)。我曾經(jīng)在一些文章里講到，重要的是透明而不是公開(kāi)，透明高于公開(kāi)，公開(kāi)不見(jiàn)得透明，但透明一定意味著公開(kāi)。透明還意味著公眾關(guān)注的那些信息即相關(guān)性信息充分披露、及時(shí)披露，以及披露的信息能夠?yàn)榇蟊娝斫?。如果大眾看不懂，甚至專家都看不懂，那就是只有公開(kāi)性，沒(méi)有透明度。

為了滿足透明度的要求，預(yù)算報(bào)告要滿足兩個(gè)具體要求：第一，預(yù)算報(bào)告要標(biāo)準(zhǔn)化。預(yù)算報(bào)告的格式和制式、披露的信息數(shù)量、模塊等要高度標(biāo)準(zhǔn)化，各個(gè)項(xiàng)目有嚴(yán)格的定義，數(shù)據(jù)有完整的統(tǒng)計(jì)口徑。在這一點(diǎn)上我們有很大的改進(jìn)余地。預(yù)算是政府最重要的政策性文件。現(xiàn)在，政府發(fā)揮作用主要是通過(guò)公共政策，而公共政策是通過(guò)預(yù)算報(bào)告加以集中表達(dá)的。所以，我們要重視預(yù)算報(bào)告。第二，預(yù)算報(bào)告要通俗化。不僅僅專家能看懂，還應(yīng)該滿足公民友好型的要求。媒體經(jīng)常這樣描述現(xiàn)在的預(yù)算報(bào)告是“外行看熱鬧，內(nèi)行看門(mén)道”，但現(xiàn)在這個(gè)門(mén)道連內(nèi)行都看不清。如何讓公眾也能理解、解讀預(yù)算報(bào)告，這是我們的任務(wù)。

（五）國(guó)家治理的第五個(gè)原則是預(yù)見(jiàn)性原則

財(cái)稅工作要增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，主要是講財(cái)稅工作要加強(qiáng)法制建設(shè)。預(yù)見(jiàn)性是要讓利益相關(guān)者對(duì)政府的財(cái)政行為有所預(yù)見(jiàn)。政府的行為不應(yīng)該是捉摸不定、朝令夕改。政府的財(cái)政行為應(yīng)該有一定的計(jì)劃性，讓民眾能夠提前感知到政府支出政策的重點(diǎn)、預(yù)算優(yōu)先性的安排等。預(yù)見(jiàn)性特別強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)稅政策要通過(guò)法制加以規(guī)范。公報(bào)在關(guān)于財(cái)稅改革部分提到“六個(gè)必須”，其中第一個(gè)就是必須加強(qiáng)法制建設(shè)?，F(xiàn)在我們的財(cái)稅工作還有很多方面沒(méi)有法制規(guī)范，比如在稅法方面有所欠缺，預(yù)算法還需要修訂；政府間的財(cái)政關(guān)系現(xiàn)在還沒(méi)有明確的一套法律，沒(méi)有政府財(cái)政管理的基本法，沒(méi)有地方債務(wù)管理法，還沒(méi)有財(cái)政透明度法，沒(méi)有國(guó)庫(kù)與現(xiàn)金管理法。如果這些方面有法律加以規(guī)范，人們解讀法律條文就會(huì)增強(qiáng)對(duì)政府行為的預(yù)見(jiàn)性。

從預(yù)算上來(lái)講預(yù)見(jiàn)性也很重要?，F(xiàn)有的預(yù)算撥款總是年末才去撥，一次性撥很多錢(qián)下去，而且要在很短時(shí)間內(nèi)花完，這是不合理的。我們的轉(zhuǎn)移支付預(yù)見(jiàn)性也不強(qiáng)，下一屆政府編預(yù)算的時(shí)候不了解上一屆政府或者在明年什么時(shí)候撥轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付是一般性的還是專項(xiàng)的，撥多少、何時(shí)撥，都充滿了不確定性。預(yù)見(jiàn)性的反面就是不確定性，不確定性讓人們的工作很難做到計(jì)劃性，所以財(cái)稅工作要增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，這很重要。

另外，稅收也要增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性。依法治稅，稅收征管才有預(yù)見(jiàn)性，如果經(jīng)常跟著政治任務(wù)去調(diào)整稅收征管，預(yù)見(jiàn)性就很弱，就會(huì)影響納稅人的決策。

（六）國(guó)家治理的第六項(xiàng)原則是參與原則

財(cái)稅不是少數(shù)人以公共利益的名義在一個(gè)不透明的屋子里去制定事關(guān)所有人利益的決策。沒(méi)有公民充分的參與，就不符合公共利益的原則。財(cái)稅是最經(jīng)典的公共事務(wù)，而公共事務(wù)需要充分的參與。預(yù)算提供了發(fā)展和鼓勵(lì)公民參與的最佳切入點(diǎn)、最好平臺(tái)。參政議政從預(yù)算做起是最為合適的。我們可以在預(yù)算的前期準(zhǔn)備階段多做一些公共服務(wù)的調(diào)查，在預(yù)算審查階段多做一些聽(tīng)證，去感知民眾的需求，然后編制預(yù)算，這就是把參與機(jī)制引導(dǎo)到預(yù)算過(guò)程中。

什么叫參與呢？參與有兩個(gè)意思。一個(gè)是話語(yǔ)權(quán)的表達(dá)，公民有話要說(shuō)。政府財(cái)政開(kāi)支事關(guān)全體公民的利益，所以公民有話要說(shuō)。另一個(gè)是回應(yīng)。既然在預(yù)算的準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行、評(píng)估甚至審計(jì)階段，公民有話要說(shuō)，要說(shuō)給政府聽(tīng)，政府就有責(zé)任和義務(wù)做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。參與就等于表達(dá)、回應(yīng)，我們要把這種機(jī)制融入到預(yù)算過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，這樣我們的預(yù)算管理才叫堂堂正正。我們?cè)诎l(fā)展參與這方面已經(jīng)做了很多的工作，但總體來(lái)講還不夠。無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，做參與式預(yù)算，有成功，也有失敗，這很自然。參與從來(lái)就是一件不容易的事情，但參與的價(jià)值是很大的。今后的預(yù)算改革以及其他財(cái)稅改革要發(fā)展一些低成本的參與途徑和方法，一方面要表達(dá)民眾對(duì)政府開(kāi)支的需求和愿望，另一方面也強(qiáng)調(diào)參與必須是有序的，必須是低成本的。