從治理的角度去改革，公共利益至上原則有很多可供解讀的地方。我和大家探討一個(gè)問題：世界上最開心的是什么事？世界上最開心的莫過于花別人的錢。財(cái)稅工作是世界上最開心的工作，因?yàn)檎ǖ拿恳环皱X都不是自己的錢，都是來自納稅人，而政府稅收是強(qiáng)制性、無償性、固定性的。所以，財(cái)稅改革首先要認(rèn)清一點(diǎn)，如果不以公共利益至上的原則去理解和推動(dòng)財(cái)稅改革，那么改革就會(huì)走偏。公共利益至上原則是首要的原則，是壓倒一切的原則，是決定改革能否有突破的一個(gè)關(guān)鍵因素。如果改革不能有突破，那一定是因?yàn)楠M隘的部門利益壓倒了公共利益。再跟大家探討另一個(gè)問題：世界上最困難的事是什么事？世界上最困難的莫過于花好別人的錢。財(cái)稅工作既是世上最開心的工作，同時(shí)又是世上最困難的工作，要把財(cái)稅工作做好，從根本上來講是要花好納稅人的錢。如果財(cái)政大部分支出是惠及在少數(shù)群體身上，是聚焦在少數(shù)既得利益或利益集團(tuán)身上，或是鎖定在強(qiáng)勢組織、強(qiáng)勢部門身上，那么我們就沒花好納稅人的錢。所以，是否促進(jìn)公共利益是衡量我們是否堅(jiān)持公共利益原則的一個(gè)試金石。納稅人之所以要把錢交給政府，就是期待政府花他們的錢能夠?yàn)樗麄兎?wù)。黨章上有兩句話：一是實(shí)事求是。從財(cái)稅的角度來講，最大的實(shí)事求是就是要認(rèn)識(shí)到政府花的是人民大眾的錢。二是全心全意為人民服務(wù)。從財(cái)稅的角度來講，就是把人民大眾的錢要花好，讓公共支出包括公共資產(chǎn)最大限度地惠及到所有的群體，而不是把財(cái)政利益輸送到個(gè)別的群體、社會(huì)的特殊階層。

（二）國家治理的第二項(xiàng)原則是法定授權(quán)

政府的權(quán)力有一個(gè)合法的來源，這個(gè)來源是人民的授予。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。憲法規(guī)定人大是全國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，還規(guī)定政府的預(yù)算要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)。綜合起來看，政府拿走錢財(cái)、開支公款的巨大權(quán)力的合法性來自于人民的授予。這種合法性是一個(gè)政權(quán)的生命、靈魂。

聯(lián)系到實(shí)際工作，我們就應(yīng)該意識(shí)到，財(cái)政管理的任務(wù)非常艱巨和復(fù)雜。在復(fù)雜化的背景下，我們要思考的是，如何對這么大的權(quán)力進(jìn)行制約？公報(bào)強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。首先，權(quán)力的來源要有合法的授予。沒有合法的來源，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的第一個(gè)閥門就不復(fù)存在。在實(shí)際工作中，我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人大在預(yù)算管理過程中的獨(dú)特作用。人大在預(yù)算管理中的作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是代表。人大代表代表人民。人大審查預(yù)算、批準(zhǔn)預(yù)算，代表人民表達(dá)對政府開支的意愿。要加強(qiáng)人大的作用，不能讓人大邊緣化。二是立法。要加強(qiáng)人大在財(cái)稅立法中的作用。三是監(jiān)督。人大不僅僅是一個(gè)授權(quán)的機(jī)關(guān)、立法的機(jī)關(guān)，人大還應(yīng)該有能力來追蹤、監(jiān)管公共資金的整個(gè)流程。公共支出是一個(gè)非常長的鏈條，從納稅開始到支付結(jié)束，這個(gè)過程中包含了很多環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)是需要監(jiān)管的。在中國的體制下，主要的監(jiān)管者就是人大，當(dāng)然還有審計(jì)部門、紀(jì)檢部門。

按照法定授權(quán)原則，政府的任何收入來源和政府對公款的任何支出都需要得到明確的授權(quán)，政府舉借債務(wù)也需要得到明確的授權(quán)。我們希望不要偏離于這個(gè)原則，一旦偏離就可能會(huì)發(fā)生一些大的問題。我有時(shí)候是這樣表達(dá)的：我們可以把預(yù)算管理或財(cái)稅管理看作是一場“貓捉老鼠”的游戲。在自然環(huán)境中，貓和老鼠是一種制約的力量，光有老鼠沒有貓，老鼠就會(huì)發(fā)難?？陀^地講，在預(yù)算領(lǐng)域、財(cái)稅領(lǐng)域是有“老鼠”的。“老鼠”的行為動(dòng)機(jī)一般可以表達(dá)為預(yù)算的最大化，要錢、花錢越多越好。還有一種行為動(dòng)機(jī)是“老鼠”不想被監(jiān)督，總是喜歡逃避監(jiān)督，也不希望透明，這樣的行為模式在我們的現(xiàn)實(shí)工作中是可以觀察到的。有“老鼠”就應(yīng)該有“貓”，“貓”是什么角色呢？“貓”就是監(jiān)管者。既想多花錢又不想被監(jiān)督，如果每一個(gè)預(yù)算單位都如此行事，那么花好納稅人的錢就是一句空話。所以，在財(cái)政管理中，我們特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)管理，要加強(qiáng)“貓”的力量。在中國，直接管理財(cái)政事務(wù)的機(jī)關(guān)，首先是人大，其次是審計(jì)部門，再往下就是央行國庫。央行國庫是從出納機(jī)關(guān)的角度實(shí)施監(jiān)管。還有一些別的“貓”，但總體來講“貓”的數(shù)量很少，“貓”的能力也不夠強(qiáng)大、不夠充分，權(quán)威性也不夠，所以在“貓捉老鼠”的游戲中經(jīng)常會(huì)發(fā)生一種情形：“老鼠”是贏家，“貓”是輸家，最終的結(jié)果就是納稅人的很多錢被浪費(fèi)掉了，被“老鼠”吞噬了。從這個(gè)角度解讀法定授權(quán)原則，法定授權(quán)就意味著政府的權(quán)力是受約束的，特別是要約束政府的財(cái)政權(quán)，約束財(cái)政權(quán)的重點(diǎn)是約束政府拿錢和花錢的權(quán)力。

（三）國家治理的第三項(xiàng)原則是受托責(zé)任原則

人民通過他們的代表授予政府巨大權(quán)力的同時(shí)，為了確保權(quán)力不被濫用，我們還需要一項(xiàng)關(guān)鍵性的制度設(shè)計(jì)，那就是把責(zé)任授予政府。我們的體制是以責(zé)任制約權(quán)力。權(quán)力大不要緊，只要能夠有責(zé)任制約它，沒有責(zé)任制約的權(quán)力才容易產(chǎn)生問題。西方政治體制在權(quán)力分立的基礎(chǔ)上進(jìn)行制衡。西方民主政治理論隱含的一種邏輯，就是認(rèn)為制約權(quán)力的最好方法是用權(quán)力制約權(quán)力。

財(cái)稅工作核心的責(zé)任是財(cái)政責(zé)任。財(cái)政責(zé)任有兩個(gè)含義：第一個(gè)是合規(guī)性責(zé)任，也就是財(cái)政資金來源要合規(guī)，同時(shí)使用要合規(guī)，資金不能挪用，不能截流；第二個(gè)是績效責(zé)任，政府不僅僅對財(cái)政資金的來源和使用承擔(dān)責(zé)任，還要對財(cái)政資金的使用結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)結(jié)果就是我們通常講的績效?，F(xiàn)在全國很多地方都在開展績效評價(jià)和績效管理，財(cái)政部也出臺(tái)了一系列文件，旨在指導(dǎo)各個(gè)地方的績效評價(jià)和績效管理工作，包括2012年制定的《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》。

從治理層面上講，責(zé)任原則前面加了“受托”兩個(gè)字。政府是受人民之所托，拿人民的錢財(cái)為人民服務(wù)。政府是代理人，人民是委托人，人民作出了財(cái)稅上的犧牲，期待政府拿這些錢去解決他們共同面對的問題，即公共物品的問題。醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等都是公共物品，我們每個(gè)人都需要，都期待政府用人民的錢來提供這些公共物品。這就是財(cái)稅工作的核心和實(shí)質(zhì)。市場解決私人物品的有效供應(yīng)問題，財(cái)稅解決的是公共物品的有效供應(yīng)問題，或者是公共服務(wù)的有效供應(yīng)問題。

政府花錢讓人民群眾受益，應(yīng)該關(guān)注六個(gè)績效指標(biāo)。一是公共服務(wù)的數(shù)量是不是很充分。二是公共服務(wù)的品質(zhì)是不是很可靠。三是公共服務(wù)的成本是不是比較低。公共服務(wù)的成本我們是要關(guān)注的，政府已經(jīng)征了稅，如果需要政府提供的公共服務(wù)還要讓公民去付費(fèi)，這個(gè)成本就太高了，比如說看病難、看病貴，就是服務(wù)成本太高了。四是公共服務(wù)的及時(shí)性。消防、交通、急救等強(qiáng)調(diào)服務(wù)要及時(shí)。五是公共服務(wù)類別是不是齊全、匹配，是不是存在公共服務(wù)的短板。六是公共服務(wù)的滿意度。這六個(gè)評價(jià)指標(biāo)是評價(jià)政府對人民績效責(zé)任的主要指標(biāo)。不能只見政府花錢不見服務(wù)，服務(wù)要講數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時(shí)性、公共服務(wù)類別、滿意度，這樣才代表政府很好履行了對人民的財(cái)政責(zé)任。