要走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就必須引入并保證社會(huì)力量對(duì)地方政府的監(jiān)督

中國(guó)青年報(bào)：您曾指出，中國(guó)的地方政府未來(lái)應(yīng)該從“放手做事”的體制向“束手做事”體制的過(guò)渡。您怎么看實(shí)現(xiàn)這一過(guò)渡的過(guò)程？

周黎安：“放手做事”指層層分包的體制下給地方政府充分的資源與自由裁量權(quán)，激勵(lì)它們有所作為；“束手做事”則指，要用法律和程序?qū)λ鼈兪稚系馁Y源和權(quán)力進(jìn)行一定的約束，規(guī)避“放手做事”模式所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。雖然長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)地方政府治理的確需要從“放手做事”走向“束手做事”，但是，這一過(guò)程一定是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，一蹴而就反而會(huì)帶來(lái)許多意想不到的問(wèn)題。

在中國(guó)過(guò)去30多年的發(fā)展奇跡里，一個(gè)受到充分激勵(lì)的地方政府在其中起到了重要作用。當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝——對(duì)地方政府的激勵(lì)。美國(guó)上世紀(jì)九十年代在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)過(guò)再造政府的運(yùn)動(dòng)，原因就是政府官員被各式各樣的規(guī)則和程序嚴(yán)格約束后，失去了應(yīng)有的工作激勵(lì)和創(chuàng)造性，工作中凡事只要循規(guī)蹈矩、不犯錯(cuò)誤就行，不會(huì)主動(dòng)努力提高服務(wù)質(zhì)量，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。所以，未來(lái)我國(guó)雖然更加強(qiáng)調(diào)約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對(duì)地方政府的必要激勵(lì)為代價(jià)。只有約束、沒(méi)有激勵(lì)的政府制度，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來(lái)說(shuō)可能太昂貴了，我們暫時(shí)還“買不起”。

中國(guó)青年報(bào)：縱觀我國(guó)中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史，很多時(shí)候就是一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交替的歷史——收的過(guò)緊就用放權(quán)來(lái)增加活力，放的過(guò)多出現(xiàn)問(wèn)題后又重新把權(quán)力上收。在未來(lái)中央地方關(guān)系改革中，如何做才能最大程度上走出“一放就亂、一收就死”的怪圈？

周黎安：本質(zhì)上，當(dāng)前是在通過(guò)不斷的收權(quán)放權(quán)循環(huán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于中央而言，它擔(dān)心地方不受約束的權(quán)力太多，會(huì)導(dǎo)致一系列負(fù)面影響；但是把權(quán)力收得過(guò)死，又會(huì)傷害地方的積極性，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面對(duì)這種狀況，中央只能不斷嘗試，先放一點(diǎn)權(quán)，如果出現(xiàn)了問(wèn)題，那就收回來(lái)一些；如果激勵(lì)作用還不夠，那就再放一些。如此反反復(fù)復(fù)，通過(guò)不斷嘗試來(lái)尋找收權(quán)與放權(quán)、中央與地方關(guān)系的平衡點(diǎn)。也正是如此，新中國(guó)建國(guó)后才經(jīng)歷了多次收權(quán)與放權(quán)的循環(huán)。

雖然通過(guò)不斷收權(quán)放權(quán)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡，但取得這種動(dòng)態(tài)平衡的成本是巨大的。就像人體通過(guò)生病發(fā)出信號(hào)進(jìn)而完成健康調(diào)節(jié)一樣，在中央和地方的關(guān)系中，只有當(dāng)原有的制度出現(xiàn)問(wèn)題并被發(fā)現(xiàn)時(shí)，才會(huì)有新一輪的調(diào)整?？墒沁@時(shí)，問(wèn)題往往已經(jīng)出現(xiàn)，損害已經(jīng)發(fā)生。這說(shuō)明，如果改革還是圍繞著官僚系統(tǒng)內(nèi)部該怎么分配權(quán)力，而不加入新的維度和元素，這一問(wèn)題很可能最終走向無(wú)解。造成歷史上收放循環(huán)的核心原因在于，中央政府承擔(dān)了監(jiān)督和考核地方政府的全部責(zé)任，所以中央政府面臨嚴(yán)重的信息約束，擔(dān)心分權(quán)的負(fù)面后果。而中央政府的監(jiān)督困難，又導(dǎo)致下放的權(quán)力容易被濫用。

未來(lái)，地方政府改革想走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就不能只在收權(quán)放權(quán)問(wèn)題上繞圈子，而是要加入新的改革因素——在制度上引入并保證公眾、媒體、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)力量對(duì)地方政府的監(jiān)督，尤其加強(qiáng)和完善體制內(nèi)已經(jīng)存在的監(jiān)督和制約機(jī)制（如人大和政協(xié)）。在建立和完善“自下而上”的監(jiān)督和制約機(jī)制方面，還有很長(zhǎng)的路要走。

如果保證了社會(huì)力量對(duì)地方政府的充分監(jiān)督，就像為中央聘請(qǐng)了數(shù)量龐大的義務(wù)監(jiān)督員。在多重監(jiān)督機(jī)制的作用下，中央既能夠下放權(quán)力，保證對(duì)地方政府的激勵(lì)；又不用擔(dān)心下放的權(quán)力得不到充分的監(jiān)督與制約。如此一來(lái)，中央不必再通過(guò)收權(quán)或者放權(quán)來(lái)解決當(dāng)前政府治理所面臨的一系列問(wèn)題，而是可以有選擇性地進(jìn)行中央與地方關(guān)系的重新調(diào)整。這樣，傳統(tǒng)的地方政府治理模式才有可能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。中國(guó)下一步政府改革的嘗試，應(yīng)該圍繞如何同時(shí)發(fā)揮“自上而下”和“自下而上”兩個(gè)監(jiān)督考核機(jī)制的作用而進(jìn)行。