調(diào)整中央與地方事權(quán)，關(guān)鍵是要給地方政府合適的激勵(lì)與約束

中國(guó)青年報(bào)：當(dāng)前，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配受到越來(lái)越多的關(guān)注。有兩種改革的聲音：一種主張中央上收部分事權(quán)，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)；另一種主張不縮減地方的事權(quán)，給地方政府匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)。您怎么看？

周黎安：這兩種聲音其實(shí)都涉及了下一步中央地方關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容：一方面，當(dāng)前的中央與地方事權(quán)劃分存在一定問(wèn)題，需要進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，調(diào)整并不等同于中央要上收權(quán)力；另一方面，下一步的改革也需要實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配。未來(lái)的改革，要賦予地方政府與事權(quán)相匹配的財(cái)力，而非僅僅是財(cái)權(quán)。因?yàn)閷?duì)于生態(tài)脆弱的地區(qū)來(lái)說(shuō)，不但缺乏資源，環(huán)境被破壞后也很難修復(fù)，所以不應(yīng)該鼓勵(lì)這些地區(qū)發(fā)展工業(yè)和經(jīng)濟(jì)，只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，來(lái)保障這些地方的基本財(cái)力，用于維持生態(tài)與各項(xiàng)公共服務(wù)支出。

討論中央與地方之間具體該怎么分配事權(quán)、財(cái)權(quán)固然重要，但是在面對(duì)改革時(shí)，更應(yīng)該清楚認(rèn)識(shí)改革背后所應(yīng)遵循的核心原則。什么是未來(lái)中央地方關(guān)系調(diào)整與地方政府改革所應(yīng)遵循的核心原則？在我看來(lái)，就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，保證對(duì)地方政府能有一個(gè)合適的激勵(lì)與約束。比如對(duì)于權(quán)力上收，并不是說(shuō)所有的權(quán)力上收都是好的，上收的權(quán)力實(shí)際上不一定都能得到更好的使用。實(shí)際上，有些時(shí)候，地方政府更了解當(dāng)?shù)厍闆r，決策的信息成本更小。同樣，不是說(shuō)中央把財(cái)權(quán)分給地方就完了。就拿中央給地方的一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有強(qiáng)有力監(jiān)督的情況下，地方政府一樣可以把這些錢拿去干別的事情。所以，對(duì)于央地關(guān)系的改革措施，首先要看其能否實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束的平衡，然后再來(lái)討論具體應(yīng)該怎么操作。

中國(guó)青年報(bào)：對(duì)于中央與地方之間的事權(quán)劃分，您有什么具體建議？

周黎安：嚴(yán)格意義上來(lái)講，我國(guó)并不存在中央與地方之間事權(quán)的劃分。因?yàn)樵谖覈?guó)，中央與各級(jí)地方政府之間是上下統(tǒng)攝、層層分包的關(guān)系，地方政府的絕大多數(shù)權(quán)力都要受到中央政府的限制和干預(yù)，區(qū)別只在于中央政府對(duì)一些事情盯得比較緊，對(duì)另一些事情盯得又比較松而已。這和西方聯(lián)邦制國(guó)家中央與地方事權(quán)嚴(yán)格分工、凡是屬于地方的事務(wù)中央無(wú)權(quán)干預(yù)的體制，有很明顯的區(qū)別。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)該嘗試將目前這種中央與地方層層分包的關(guān)系，向真正的分工協(xié)作關(guān)系過(guò)渡。

在事權(quán)的具體劃分上，首先，醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障等全國(guó)性的公共產(chǎn)品，都應(yīng)該主要由中央政府提供。教育也有很大的地區(qū)溢出效應(yīng)，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多份額。但是現(xiàn)在，這些全國(guó)性的公共產(chǎn)品，幾乎都被層層分包給了各個(gè)地方尤其是基層政府，從而導(dǎo)致各地的公共服務(wù)水平差距懸殊。拿教育來(lái)說(shuō)，它具有很強(qiáng)的地區(qū)溢出效應(yīng)，一個(gè)年輕人在老家接受了教育，最后可能會(huì)到北京工作，為北京作貢獻(xiàn)。因此，一些地方政府就不太愿意出這筆錢，因?yàn)殄X花了，結(jié)果可能培養(yǎng)的精英人才最后都跑了。這時(shí)，就需要中央政府和較高層級(jí)的地方政府（如省政府）承擔(dān)更多的支出責(zé)任，避免單個(gè)地方政府的“理性行為”最終對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)生非理性的后果。

跨省的公共事務(wù)協(xié)調(diào)和全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，也應(yīng)該由中央政府出面負(fù)責(zé)。拿環(huán)渤海污染治理來(lái)說(shuō)，此事涉及到遼寧、河北、天津、山東等多個(gè)省市，只由環(huán)保部或者海洋局來(lái)牽頭負(fù)責(zé)，面對(duì)同等甚至更高級(jí)別的地方領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常搞不定。中國(guó)作為權(quán)力高度集中的國(guó)家，在涉及到跨地區(qū)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一方面反而經(jīng)常顯得力不從心，各種形式的地方保護(hù)主義盛行。這種情況美國(guó)也有，他們叫作interstatetrade（指州際貿(mào)易，這里的貿(mào)易做廣義解釋，即包括貨物也包括公民權(quán)利等事項(xiàng)——編者注），法律規(guī)定為聯(lián)邦政府的權(quán)力范疇，地方制定的政策只要有地方保護(hù)主義傾向、損害別的地區(qū)公民的平等權(quán)益就屬違法。

除此之外，具有地方性的公共產(chǎn)品，就應(yīng)該歸屬于地方政府的權(quán)力范疇。比如修地鐵，一個(gè)城市修地鐵與另一個(gè)城市幾乎沒(méi)有任何關(guān)系，這種情況下就應(yīng)該由地方政府自己決定，而非中央政府審批?，F(xiàn)在中央政府在決定哪些事項(xiàng)需要審批、哪些不需要審批時(shí)，許多時(shí)候是看項(xiàng)目所涉及的資金額度，即使是私人投資，投資金額大的話也要發(fā)改委審批。

一切稅制結(jié)構(gòu)改革都要以企業(yè)和公眾的綜合稅負(fù)水平只減不增為前提

中國(guó)青年報(bào)：近年來(lái)，中央政府已經(jīng)對(duì)許多原本屬于地方政府權(quán)利范圍的事項(xiàng)進(jìn)行了垂直管理，比如銀行、國(guó)稅、海關(guān)等。有人預(yù)測(cè)，在未來(lái)，中央政府垂直管理的范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大。您怎么看這種趨勢(shì)？

周黎安：在銀行、海關(guān)、國(guó)稅、審計(jì)、司法等領(lǐng)域，我國(guó)的確有垂直管理的需要，而且事實(shí)也證明，許多已經(jīng)進(jìn)行的垂直管理是成功的。以對(duì)銀行的垂直管理為例，這一舉措使得銀行脫離了地方政府的控制?，F(xiàn)在看來(lái)，如果銀行仍然被地方政府控制而沒(méi)有實(shí)行垂直管理，投資波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)大起大落可能會(huì)更嚴(yán)重。

當(dāng)然，也不能過(guò)于迷信垂直管理，不能認(rèn)為一旦某些權(quán)力受屬地管理干預(yù)產(chǎn)生了不良后果，就要馬上把權(quán)力收到上面，進(jìn)行垂直管理。實(shí)際上，上收權(quán)力只是第一步，如何保證收上去的權(quán)力能被行使得更好才是關(guān)鍵。最明顯的例子就是曾經(jīng)對(duì)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械拇怪惫芾怼?000年，我國(guó)對(duì)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾?，鄭筱萸是第一任?guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)。鄭筱萸利用食品藥品監(jiān)督的垂直管理，靠批發(fā)新藥大肆斂財(cái)。在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，這次垂直管理只是使得以前的屬地管理下的分散尋租，轉(zhuǎn)變成了集中尋租，不但以前的問(wèn)題沒(méi)有解決，反而帶來(lái)了更大的弊端。最終在2008年，食品藥品監(jiān)管又由垂直管理回到屬地管理。

由此可見(jiàn)，不是所有的垂直管理都能取得比較好的效果，關(guān)鍵還是要有配套措施，保證收上去的權(quán)力受到監(jiān)督和制約。否則，未來(lái)實(shí)行的垂直管理也可能遇到和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域相似的問(wèn)題。

中國(guó)青年報(bào)：什么樣的制度才能保證收上去的權(quán)力會(huì)得到很好的行使？

周黎安：這是當(dāng)前面臨的一個(gè)非常具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。地方政府需要面對(duì)公眾，工作出現(xiàn)問(wèn)題，可以通過(guò)公眾舉報(bào)、上訪等行為反映出來(lái)，而且不同的地方政府在橫向之間也能形成對(duì)比?？墒菍?duì)于垂直管理的部門而言，其不但缺少信息反饋，更缺少橫向參照，監(jiān)督起來(lái)難度會(huì)加大。

要保證垂直管理機(jī)制中收上去的權(quán)力得到很好的行使，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是要建立兩個(gè)機(jī)制：第一個(gè)是建立來(lái)自服務(wù)對(duì)象的信息反饋機(jī)制，保證中央政府能對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)的工作有充分的掌握；另一個(gè)就是監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。一旦通過(guò)信息反饋機(jī)制發(fā)現(xiàn)了垂直管理機(jī)構(gòu)在權(quán)力行使中的問(wèn)題，就必須進(jìn)行嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)。

中國(guó)青年報(bào)：一些人主張，下一步的改革要聚焦于增加地方財(cái)政來(lái)源，具體的做法就是增加新的地方稅，比如房產(chǎn)稅等。但是目前，在整體稅負(fù)較重的背景下，通過(guò)新增地方稅來(lái)保證地方財(cái)政來(lái)源是否行得通？

周黎安：財(cái)稅體制肯定是下一步改革的重要領(lǐng)域之一，而且改革將主要集中于稅制結(jié)構(gòu)上。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)的意義不僅在于重新分配中央和地方的財(cái)力，同樣也有助于激勵(lì)地方政府履行其應(yīng)有的公共職責(zé)。

就拿房產(chǎn)稅來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在政府過(guò)度依賴賣地的財(cái)政融資模式必將不可持續(xù)。推行房產(chǎn)稅有助于給地方政府提供比較穩(wěn)定的稅源，降低他們對(duì)賣地的過(guò)度依賴，未來(lái)遲早會(huì)大規(guī)模推行。此外，當(dāng)前地方政府的主要稅源是營(yíng)業(yè)稅與增值稅，這兩種稅主要來(lái)源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)制造過(guò)程。為了增加稅收收入，地方政府的第一反應(yīng)當(dāng)然是發(fā)展工業(yè)、增加GDP。因?yàn)橹灰狦DP增加了，不用太過(guò)關(guān)心環(huán)境有沒(méi)有污染、民生有沒(méi)有欠賬，反正稅收足夠了。但是，如果將房產(chǎn)稅作為地方政府主要稅源之一，地方政府為了吸引更多的人前來(lái)買房，就必須關(guān)注當(dāng)?shù)氐木幼…h(huán)境和生活質(zhì)量。這就能對(duì)地方政府的行為產(chǎn)生一種正面引導(dǎo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)下，一切稅制結(jié)構(gòu)改革都有一個(gè)大的前提，那就是一定要保證企業(yè)和公眾的綜合稅負(fù)水平不再增加。在這一前提下，可以通過(guò)改革稅種設(shè)置、調(diào)整中央與地方在一些稅種上的分享比例等方式，解決地方政府的財(cái)源問(wèn)題。如果只增加新的稅收，對(duì)既有稅收結(jié)構(gòu)不作調(diào)整，那將會(huì)是最壞的改革方案。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)發(fā)展中國(guó)家，既有的稅收再加上各種政府收費(fèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的綜合稅負(fù)水平過(guò)重已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如何盡可能減少公眾和企業(yè)面臨的稅負(fù)，應(yīng)該是當(dāng)前財(cái)稅改革的一個(gè)重點(diǎn)。