在中國(guó)過去30多年的發(fā)展奇跡里，一個(gè)受到充分激勵(lì)的地方政府在其中起到了重要作用。當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝——對(duì)地方政府的激勵(lì)。美國(guó)上世紀(jì)九十年代在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)過再造政府的運(yùn)動(dòng)，原因就是政府官員被各式各樣的規(guī)則和程序嚴(yán)格約束后，失去了應(yīng)有的工作激勵(lì)和創(chuàng)造性，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。所以，未來我國(guó)雖然更加強(qiáng)調(diào)約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對(duì)地方政府的必要激勵(lì)為代價(jià)。只有約束、沒有激勵(lì)的政府制度，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來說可能太昂貴了，我們暫時(shí)還“買不起”。

11月初，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議在北京召開。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)自我革命，有敢啃“硬骨頭”的勇氣，防止出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的怪圈。

隨后，在地方政府改革問題上，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”、“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”、“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”等多項(xiàng)具體改革措施?？梢灶A(yù)見，在未來十年全面深化改革過程中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整必將占據(jù)重要位置。

中央與地方之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)應(yīng)該如何分配？近日，國(guó)內(nèi)中央地方關(guān)系問題研究權(quán)威、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)系主任周黎安教授，在接受中國(guó)青年報(bào)記者專訪時(shí)指出，在新一輪改革中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對(duì)改革大局有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義，要時(shí)刻注意在對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束間尋找平衡，漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)地方政府由“放手做事”走向“束手做事”。改革想要走出“一放就亂、一收就死”的怪圈，就一定不能只在收權(quán)放權(quán)問題上繞圈子，而要引入并保證社會(huì)力量對(duì)地方政府的充分監(jiān)督和制約。

地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對(duì)改革大局有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義

中國(guó)青年報(bào)：在對(duì)新一輪改革的期待中，地方政府治理改革以及中央與地方關(guān)系調(diào)整，為什么會(huì)受到公眾高度關(guān)注？

周黎安：過去30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度不斷提高。但與之前相比，地方政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和參與程度并非像預(yù)期的那樣越來越弱化，反而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越來越扮演著中心與樞紐的角色，許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以地方官員的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、具體運(yùn)作為中心，地方政府公司化傾向日益強(qiáng)烈。

就在地方政府深度參與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前老百姓關(guān)心和抱怨的幾乎所有問題，大多與地方政府的公共職責(zé)密切相關(guān)。比如環(huán)境資源、收入分配、教育、醫(yī)療、房?jī)r(jià)、養(yǎng)老等問題，很多都與地方政府在公共服務(wù)上“失靈”，沒有恰當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)和角色有關(guān)。

地方政府之所以不能承擔(dān)起相應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任，是由于它們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP上沖動(dòng)過強(qiáng)，導(dǎo)致他們忽視了其他責(zé)任。而地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的這種巨大沖動(dòng)，正是來源于當(dāng)前地方政府的治理模式以及中央與地方關(guān)系格局。所以，地方政府治理改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整，可以說是未來改革的重中之重，許多其他領(lǐng)域的改革都要通過這一改革來傳導(dǎo)，對(duì)我國(guó)改革的大局有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義。

中國(guó)青年報(bào)：您怎么看當(dāng)下的地方政府治理模式？

周黎安：由于存在上述那些問題，有人認(rèn)為這種模式一無是處。這樣評(píng)價(jià)是不客觀的。

我國(guó)的地方政府治理模式，可以簡(jiǎn)要概括為兩個(gè)方面——縱向一級(jí)一級(jí)的行政分包體制和橫向同級(jí)地方官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。正是由于從中央到地方的層層分包，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的大量資源與自由裁量權(quán)；而地方官員圍繞晉升展開的橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，又充分調(diào)動(dòng)著他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個(gè)富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動(dòng)主體，這是過去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡背后的一個(gè)重要?jiǎng)右颉?/p>

凡事有利就有弊。既然賦予了地方政府大量的資源與權(quán)力，將他們放在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心位置，那么地方政府不可避免地就會(huì)運(yùn)用手中的資源和權(quán)力來實(shí)現(xiàn)自己的利益和偏好，由此產(chǎn)生一系列弊端。首先，官員關(guān)心的都是有助于自己升遷的與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的硬指標(biāo)，老百姓關(guān)心的則是環(huán)境、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等與自己生活息息相關(guān)的民生軟指標(biāo)。在現(xiàn)有模式下，許多地方政府官員往往用自己的偏好來替代老百姓的偏好，只重GDP，忽視老百姓改善環(huán)境、民生的訴求。

第二個(gè)弊端是地方保護(hù)主義盛行。一般而言，在統(tǒng)一國(guó)家的內(nèi)部，公眾應(yīng)該享有統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序、監(jiān)管秩序、司法秩序等，但是當(dāng)前屬地化的行政分包和晉升競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化了地方官員利益的地理邊界，使得許多原本應(yīng)該統(tǒng)一的秩序都被具有地方保護(hù)色彩的制度所切割。

第三，在層層分包的體制下，地方政府官員不但深度參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還手握大量資源與權(quán)力。一旦監(jiān)督缺位，很容易滋生腐敗。

最后，地方政府還存在預(yù)算軟約束的問題。一方面，地方官員是流動(dòng)的，大多數(shù)官員幾乎不用為自己的投資行為負(fù)責(zé)；另一方面，地方政府又沒有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大壓力，地方政府當(dāng)然會(huì)想盡一切辦法融資，而融資形成的政府債務(wù)又缺乏明確的責(zé)任主體，只能在地方政府賬戶上不斷累積，慢慢形成數(shù)額驚人的地方債。如果當(dāng)前地方政府的治理模式不改變，規(guī)模龐大的地方債的償付風(fēng)險(xiǎn)最終只會(huì)轉(zhuǎn)嫁到中央政府頭上。

中國(guó)青年報(bào)：利弊權(quán)衡，當(dāng)前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的時(shí)候了？

周黎安：的確是非改革不可。在改革開放早期，我國(guó)特別需要制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的沖擊力，來打破過去僵化的計(jì)劃體制，對(duì)抗官僚系統(tǒng)中的過度管制、不作為、低效率和對(duì)市場(chǎng)的敵意。各地區(qū)也需要突破低水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷阱，為民間投資提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和政策環(huán)境。那時(shí)，這種地方政府的治理模式表現(xiàn)出利大于弊。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、老百姓生活水平不斷提高，在溫飽之外，老百姓有了更多需求，比如生活環(huán)境、生活質(zhì)量、執(zhí)政公平性、權(quán)益保護(hù)。此時(shí)，地方政府治理模式中的弊端就被不斷放大，對(duì)地方政府進(jìn)行改革的呼聲也越來越高。

一直以來，關(guān)于行政體制改革的討論很多，不少學(xué)者傾向于低估地方政府官員激勵(lì)制度的重要性，認(rèn)為中國(guó)更徹底的市場(chǎng)化是解決增長(zhǎng)動(dòng)力的唯一途徑。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)有些不接地氣。長(zhǎng)期以來，政府一直控制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的土地、資金、政策等各種核心資源，尤其是難以制約和監(jiān)督的自由裁量權(quán)。這一國(guó)家管制經(jīng)濟(jì)的模式在中國(guó)的歷史上一直沒有大的改變，如今也不能寄希望于它一夜之間就發(fā)生改變。在這一現(xiàn)實(shí)前提下，一個(gè)更有意義的問題不是說政府應(yīng)該退出所有的管制，而是如何將掌握大量資源與權(quán)力的地方政府，“馴化”成能促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“幫助之手”，而非讓它變成阻礙地區(qū)發(fā)展的“攫取之手”。

對(duì)這個(gè)問題，之前的解決思路是引入官員之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向。從國(guó)際比較的角度看，這一解決思路讓地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡中整體上扮演了非常積極的角色。但是當(dāng)前，由于發(fā)展階段的演進(jìn)，以前的解決思路帶來了諸多弊端，必須進(jìn)行改革，重新界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，找到適合新的發(fā)展階段的新思路。