在完善自上而下的官員考核體系同時(shí)，也應(yīng)該建立自下而上的考核

中國青年報(bào)：官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)是地方政府治理中的核心內(nèi)容。近年來，在學(xué)者、媒體的呼吁下，改變過分看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核模式，已經(jīng)成為公眾包括一些政府官員的共識(shí)。然而實(shí)際中，對(duì)這種考核模式的改革卻舉步維艱（比如幾年前頻繁見諸報(bào)端的綠色GDP如今已鮮有人提及），一些地方甚至出現(xiàn)了強(qiáng)化GDP崇拜的現(xiàn)象。為什么改變以GDP為核心的地方官員晉升考核模式會(huì)如此之難？

周黎安：這里有一個(gè)大的背景，即中國是一個(gè)發(fā)展中國家，發(fā)展壓力還非常大。鄧小平曾提出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在中國不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一項(xiàng)政治任務(wù)。這種說法特別對(duì)。一方面，近年來，中國改革中所付出的成本，許多都是靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來解決的；另一方面，中國人口眾多，經(jīng)濟(jì)衰退而引發(fā)的就業(yè)壓力，可能直接轉(zhuǎn)化為威脅社會(huì)穩(wěn)定的力量。因此，如果經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)，對(duì)政府將構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是前些年我國的GDP以10%左右的速度增長(zhǎng)，現(xiàn)在突然降到了7%左右，各方面壓力會(huì)越來越凸顯。

對(duì)于地方政府來說，它們自身也不愿意太過弱化GDP崇拜。在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，地方政府的收入是和GDP的增長(zhǎng)緊密相連的。作為地方主要財(cái)政來源之一的增值稅，本質(zhì)上就是對(duì)經(jīng)濟(jì)增加值的征稅。GDP增長(zhǎng)了多少，地方政府完全可以據(jù)此估計(jì)出自己的財(cái)政收入增加多少。一旦弱化了對(duì)GDP的關(guān)注，地方政府就將面臨巨大的財(cái)政壓力。

在弱化GDP崇拜這個(gè)問題上，不同地區(qū)的地方政府之間也存在博弈。對(duì)于地方政府官員而言，誰都希望別人先弱化，自己后弱化，他們都堅(jiān)信總不可能會(huì)因?yàn)镚DP增長(zhǎng)快而被處罰。落后地區(qū)的官員更會(huì)認(rèn)為，不能沿海和東部地區(qū)發(fā)展起來了就提弱化GDP崇拜，落后地區(qū)還憋著一股勁兒要大干特干呢，要弱化GDP崇拜也應(yīng)該只是發(fā)達(dá)地區(qū)的事情。

中國青年報(bào)：長(zhǎng)此以往，地方官員晉升考核會(huì)不會(huì)越來越看重GDP，以至于最終很難改變？

周黎安：不得不承認(rèn)，我國一定程度上的確有著對(duì)以GDP為核心的官員考核體系的內(nèi)生需求，而且這種考核體系更客觀化、可數(shù)量化，執(zhí)行起來也更方便、有效。但另一方面，這種考核體系所引發(fā)的諸如環(huán)境污染、地方保護(hù)、腐敗、社會(huì)公平等問題也不可忽視。對(duì)于政治家來說，是否改變這種考核體系、怎么改，都必須慎重考慮、反復(fù)權(quán)衡上述兩方面的因素。所以，改革從來都不是動(dòng)動(dòng)嘴皮子那么簡(jiǎn)單，它是一個(gè)非常艱難的過程，需要政治家具有很大的勇氣和魄力。

中國青年報(bào)：您對(duì)未來地方官員晉升考核體系的改革方向有什么建議？

周黎安：首先是要完善自上而下的考核體系。當(dāng)前，在自上而下的考核體系中，GDP占比過重，其他許多指標(biāo)不夠甚至缺失。另外，當(dāng)前考核多是一種短期靜態(tài)的考核，比如考察官員表現(xiàn)，看的就是他三五年任期內(nèi)財(cái)稅收入、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，很少考察這些發(fā)展成績(jī)背后所付出的成本以及未來的隱患，比如負(fù)債、環(huán)境成本，更沒有考察當(dāng)下的增長(zhǎng)對(duì)以后該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展所造成的影響。如果把地方政府比作一個(gè)公司，我們都知道，考察公司績(jī)效時(shí)，不僅要看它的營業(yè)額與利潤(rùn)率，更要看它的負(fù)債率以及未來發(fā)展前景，有時(shí)甚至后者更為重要?？墒乾F(xiàn)在對(duì)地方政府官員的考核，只注重前者而忽視了后者，只有短期靜態(tài)的考察而沒有長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的考察。

但是也要注意，完善自上而下的考核體系時(shí)，不是加進(jìn)去的指標(biāo)越多越好。一般而言，在政治錦標(biāo)賽下，單一指標(biāo)的考核效果最為明顯，如果指標(biāo)太多、太雜，會(huì)使得考核目標(biāo)變得模糊，考核過程變得主觀化，從而引發(fā)考核效果的失靈與考核過程的腐敗。所以像有的地方現(xiàn)在動(dòng)不動(dòng)就搞幾十個(gè)指標(biāo)的考核體系，是完全不可取的。因?yàn)槊鎸?duì)這么復(fù)雜的考核體系，地方官員將無所適從，最后反而作用有限。

在完善自上而下考核體系的同時(shí)，也應(yīng)該重視自下而上考核體系的建立。相比于自上而下，許多考核內(nèi)容更適合自下而上。比如公共服務(wù)的質(zhì)量、政府工作人員的表現(xiàn)，其在自上而下的考核中可能就是一堆冷冰冰的數(shù)字，但是老百姓會(huì)對(duì)這方面內(nèi)容有著更為詳細(xì)的切身感受。如果在這些領(lǐng)域能夠把老百姓自下而上的考核監(jiān)督加進(jìn)來，對(duì)地方官員的考核體系將會(huì)更加完善。