三、對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的理性反思及矯正

當(dāng)前我國(guó)各地進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，極大地推動(dòng)了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，取得的一系列突破和成效是令人鼓舞的。但是，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、政府等不同利益主體，利益關(guān)系極為復(fù)雜。因此，由現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷引發(fā)的多種風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的一項(xiàng)土地制度上的創(chuàng)新，但土地流轉(zhuǎn)制度改革應(yīng)有一定的原則，不能侵害農(nóng)民的根本權(quán)益，不能觸碰18億畝耕地紅線，不能危及糧食生產(chǎn)安全。針對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷，我們需要進(jìn)行理性反思，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度改革。

1.規(guī)范政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀監(jiān)管與服務(wù)

我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷軌跡表明，當(dāng)制度變遷體現(xiàn)農(nóng)民利益時(shí)，作為“經(jīng)濟(jì)人”的農(nóng)民才會(huì)有積極性，從而促進(jìn)土地效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展；反之，當(dāng)制度變遷是由政府強(qiáng)制推動(dòng)，并且較少考慮農(nóng)民利益時(shí)，這種制度變遷常常是低效的?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革也是如此。如果農(nóng)村土地制度改革過程由政府過度行政主導(dǎo)，則改革目標(biāo)極有可能發(fā)生偏離，土地流轉(zhuǎn)很可能會(huì)演變成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式，因此必須防止各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)制度改革中的越俎代庖行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，是否流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)民自己來決定。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，地方政府不能代替農(nóng)民直接經(jīng)營(yíng)，更不能依靠行政手段強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)該做好土地調(diào)配置換的中介人、組織者和服務(wù)者的工作，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控、監(jiān)督監(jiān)測(cè)和服務(wù)功能，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的完善發(fā)育。另外，還應(yīng)完善對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度，強(qiáng)化對(duì)政府征地的監(jiān)督制約，避免為追求短期政績(jī)、搞形象工程而盲目地推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和濫用耕地。

2.確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)制度改革中的主體地位，保障農(nóng)民利益

農(nóng)民是農(nóng)村土地的主人，對(duì)于任何涉及農(nóng)民土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整和制度安排都必須考慮和尊重農(nóng)民群眾的意愿。否則，這樣的政策和制度不僅難以得到真正落實(shí)，還可能造成社會(huì)的動(dòng)蕩。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民利益。為了確保土地流轉(zhuǎn)主體——農(nóng)民的合法合理收益分配，必須建立多位一體的利益保障機(jī)制，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道，并且要平衡協(xié)調(diào)各方的利益沖突。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的參與和協(xié)商必須按規(guī)定的流程，并以書面形式予以表達(dá)。為提升土地流轉(zhuǎn)制度改革中農(nóng)民自身的談判能力，必須提高農(nóng)民組織化程度，通過制度安排將農(nóng)民組織起來，建立農(nóng)民的意愿表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立農(nóng)會(huì)或各種專業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織，大力發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等。另外，還應(yīng)進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善土地使用權(quán)權(quán)能，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格定價(jià)機(jī)制，通過制度供給矯正利益競(jìng)爭(zhēng)中的不平衡狀態(tài)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套制度，促進(jìn)土地合理、合法流轉(zhuǎn)

配套制度體現(xiàn)了制度的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性，要使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革順利推進(jìn)，相關(guān)的配套制度是一大保障：一要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，解除農(nóng)民后顧之憂。土地流轉(zhuǎn)會(huì)給農(nóng)民帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要逐步建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度來解除農(nóng)民后顧之憂。為了推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的順利進(jìn)行，應(yīng)著重建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。盡量擴(kuò)大社會(huì)保障面，提高社會(huì)保障水平，使所有參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民都能沒有后顧之憂，生活比流轉(zhuǎn)前更好而不是更差。二是健全失地農(nóng)民的就業(yè)安置機(jī)制，為失地農(nóng)民提供可持續(xù)生計(jì)。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，多渠道為失地農(nóng)民提供再就業(yè)崗位。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，為農(nóng)民“走出去”務(wù)工創(chuàng)造條件。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，做好失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作。三是推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)失地農(nóng)民市民化。要把失地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，消除附加在戶籍上的勞動(dòng)、用工、住房、教育等不合理制度約束，從制度上保證他們?cè)诰蜆I(yè)、醫(yī)療、子女上學(xué)等方面享有與市民同等的待遇。

4.完善耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)制度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后的土地監(jiān)管力度

針對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度改革中有些地方在土地流轉(zhuǎn)后并沒有將土地復(fù)耕而是改變土地用途的情況，在未來將要制定的土地整理法中應(yīng)當(dāng)明確土地流轉(zhuǎn)后的復(fù)耕制度，在制度上確保耕地得到保護(hù)。建立垂直管理的獨(dú)立于地方政府之外的農(nóng)地保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管和查處農(nóng)地流轉(zhuǎn)中違規(guī)違法行為，對(duì)地方政府行政首長(zhǎng)實(shí)施干部任期內(nèi)的耕地保護(hù)審計(jì)制度，讓全社會(huì)參與耕地保護(hù)。建立基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)用途限定制度，設(shè)立耕地保護(hù)基金。在土地復(fù)墾驗(yàn)收過程中將未來使用復(fù)墾土地的農(nóng)民或農(nóng)民代表以責(zé)任主體形式直接引入，提高農(nóng)民的知情權(quán)和話語權(quán)，確立農(nóng)民復(fù)墾主體地位，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。