二、現行土地流轉制度改革的制度缺陷

無論是天津的“宅基地換房”，嘉興的“兩分兩換”，還是重慶的“地票”，都是在現有的制度框架下進行的土地流轉制度改革，其積極意義不可否定。但是，各地土地流轉過程中出現的一些問題，在一定程度上暴露出現行土地流轉制度改革的制度缺陷，需要我們認真思考和探討。

1.制度安排缺乏對政府的制衡，地方政府難抑“強行流轉”沖動

現行土地流轉制度改革的幾種模式都是由政府自上而下推動進行的，屬于強制性制度變遷。如天津的“宅基地換房”作為一種土地制度創(chuàng)新，是由地方政府強力主導的，發(fā)起者是省級政府，執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“宅基地換房”這一制度創(chuàng)新，是地方政府在中央政府實施的建設用地指標制度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴大自己可支配的土地資源。采取此種變遷方式可以借助于國家的強制手段，能夠在一定程度上節(jié)約交易費用，加快土地流轉的速度，擴大土地流轉的規(guī)模。但是，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”(道格拉斯·諾斯，1994)。

在政治、經濟利益驅動下，土地流轉中地方政府有很強的“強行流轉”沖動。在中央鼓勵土地流轉，發(fā)展農業(yè)現代化的導向下，地方政府在土地流轉中能夠分享流轉收益。因此，地方政府為了增加財政收入、突出地方政績，往往用行政命令、政策手段等行政力量強制農民進行土地流轉，從而一定程度上會造成農民利益受損?，F行的土地流轉試錯機制是只有激勵而沒有約束的，再加上缺乏對政府制衡的制度安排，必然促使地方政府無視民意，人為推動農村土地流轉的沖動比較強烈。在目前制度框架內，天津之所以推行“宅基地換房”改革，浙江嘉興推行“兩分兩換”改革以及重慶推行“地票交易”改革等，其關鍵激勵就在于通過土地流轉可帶來目前城市發(fā)展急需的“建設用地指標”，而這“建設用地指標”價值不菲。在嘉興、重慶等地的具體操作中，地方政府往往強制性地搞土地流轉和土地集中，代替農民成為直接的土地流轉主體，而農民則只能被動接受。“流轉”并不意味著一定是自愿等價有償的交易，事實上許多地區(qū)正是通過行政手段強制性低價剝奪農民的土地權利。如在天津“宅基地換房”中，政府往往單方面制定置換方案，有的地方并沒按相關規(guī)定進行，甚至采取一些強硬手段。天津華明鎮(zhèn)街道委員會曾發(fā)布了《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件，要求相關工作人員必須在規(guī)定時間內勸說未搬遷親屬搬遷，否則就要停發(fā)獎金乃至辭退(劉潤秋，2011)。在嘉興的“兩分兩換”中，為了讓農民在意向單上簽字，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是想盡各種辦法。如針對嘉興東進村未簽約農戶，他們就采取了斷水甚至強行拆除房子的措施，造成了嚴重的肢體沖突。而重慶孔目村首批退出宅基地的村民屈勝芳稱，她之所以退出宅基地是因為村里強迫她退出的。2008年村里派來鏟車鏟平自家宅基地時，村里沒有通知她；當從別人處獲知自家宅基地正在被村里鏟車收拾時，她才趕到現場，但已經晚了，房子已被推倒。

2.農民利益缺乏制度保障，農民沒有多少選擇權和參與權

現行土地流轉制度改革本質上都是一種行政區(qū)域內地方政府主導的土地發(fā)展權的轉移。在這一過程中，地方政府往往單方面把土地發(fā)展權的價格規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價格，較少考慮農民的意愿，而農民在此過程中話語權很小，自主決策的能力較低，基本缺乏談判權，致使農民對收益的知情權、參與權得不到保障。

如在重慶“地票交易”模式中，地票交易產生、運行和落地的整個過程，都是由政府主導的。賣方是政府成立的土地整理中心，大買家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易由政府一手主導，農民基本被置身事外。地票交易的制度設計通過強制性征地將被征地農民排除在利益分配機制之外，騰地農戶僅僅能獲得出讓建設指標的收益，無法獲得土地未來的增值收益。目前拆遷農民得到的地票收益比例偏低，只相當于當前征地補償的水平，而更多的收益則是被政府所獲得，農民利益得不到保障。在天津的“宅基地換房”制度變遷中，最大獲益者是地方政府，最大的損失者是集體經濟組織，農戶則根據類型的不同獲益或受損。因此，天津的“宅基地換房”土地流轉制度改革，其實施效果也并非盡如人意。如該鎮(zhèn)貫莊村866戶、3368名村民曾委托北京市農權律師事務所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府；赤土村農戶也曾提起同類訴訟(劉潤秋，2011)。起因就在于政府往往單方面制定置換方案，農民沒有真正的選擇權，農民分享到的土地收益很小。目前，嘉興市“兩分兩換”改革過程中，盡管前期也存在領導調研活動，但僅僅是一種自上而下決策信息收集活動，只有到政策實施階段，才將政策須知發(fā)放到每位農戶手中(楊曉安，2010)。因此，農戶對“兩分兩換”的改革過程沒有任何發(fā)言權，只能被動地接受或者不接受。

3.土地流轉后的配套制度欠缺，農民后顧之憂還未解決

新制度經濟學認為，制度之間存在一種“制度連鎖”機制。一項制度在變遷時會受到其他制度變遷的影響，形成連鎖效應?，F行土地流轉制度的改革不僅會影響到其他制度的改革，而且還會受制于相關制度，需要配套的制度也要進行改革，只有這樣農村土地流轉制度的改革才能順利進行，取得良好效果。也就是說，農村土地流轉帶來的不僅是土地的轉移與價值的體現，流轉后帶來的系列問題同樣不容忽視，如土地流轉后的農民養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題以及住房保障問題等等。

現行農村土地流轉制度在改革的同時，也或多或少地進行了一些相關制度的改革，但這些配套制度很不完善，亟待健全。重慶在進行“地票”改革時，也實施了城鄉(xiāng)綜合配套改革，如新型農村居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險等。但這些措施只是解決了農民的部分問題，農民參保的意愿并不強烈，制度設計的覆蓋面與實際覆蓋面差距還較大。另外，農村住房保障制度很不健全，無房戶的住房問題還有待考慮解決。而在天津的“宅基地換房”和嘉興的“兩分兩換”中，都實行了相應的“土地換社保”改革。但就目前實施情況來看，政府為失地農民提供的社會保障，并不是完全保障，大多只是單一的養(yǎng)老保險，保障面較窄，保障水平也較低。如依據嘉興相關政策規(guī)定，60周歲以上的農民需一次性繳納21394元才能享受養(yǎng)老保險待遇，而每人每月可以領取的養(yǎng)老金只是187元，這根本無法支付水電費、醫(yī)藥費、伙食費等日常開銷。很多村民擔心今后的生活質量會下降。更有甚者，不少地區(qū)農民所需繳納的社會保障費還高于他所能夠獲得的土地補償費，由此造成很多農民抵制這一制度。有些離地農民因為沒有達到養(yǎng)老年齡不能享受養(yǎng)老保險待遇，但文化程度又比較低，也沒什么技能，很多人找不到工作，發(fā)生就業(yè)困難。當然，有些失地農民也獲得了當地政府提供的勞動技能培訓，但實際效果并不好。這意味著，“土地換社保”能解決農民的生存問題，但農民未來的發(fā)展問題卻難以解決。天津也進行了戶籍制度改革，但“宅基地換房”后，“農民”只是變成了“居民”，農民的身份并未發(fā)生變化。重慶進行的戶籍制度改革，是用“三件衣服”(農村宅基地使用權、土地承包經營權和林權)換取“五件衣服”(社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策待遇)，農民的身份發(fā)生了變化，由農民變?yōu)槭忻?。但進城農民脫下“三件衣服”后，政府在農民理應享有的公共服務之外為進城農民添加的“五件衣服”卻十分單薄，事實上進城農民并沒有享受到與原城市市民相同的福利待遇。

4.流轉后的土地使用和保護缺乏必要的制度約束

保護我國耕地的一項基本制度就是耕地占補平衡制度。當前農村土地流轉制度改革中，普遍的模式就是通過“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”來實現土地流轉及占補平衡。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要“堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高”。也就是說，流轉后的土地數量和質量應前后平衡、用途不變。但在現行的土地流轉改革中，土地使用、保護缺乏必要的制度約束，致使復墾土地的數量和質量并不能得到充分保證，流轉后土地的“非農化”、“非糧化”傾向嚴重。

由于復墾耕地的價值與地方政府并沒有直接關系，因此地方政府考慮更多的是如何換得更多的建設用地指標，而不是復墾土地質量的好壞問題。在天津的“宅基地換房”中，農民長期建設使用農村宅基地，復墾后耕地質量偏低，而城鎮(zhèn)增加建設用地多占用的是條件較好的優(yōu)等地，耕地質量較高，因此置換后二者質量很難平衡。在嘉興的“兩分兩換”中，為了快速完成復耕，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接就在宅基地水泥硬化層上覆蓋一定厚度的土，根本無法進行種植。再加上由于缺乏關于保證復耕土地質量的正式法律文件、缺少有效的監(jiān)督機制，導致耕地整體質量下降，直接威脅到糧食生產的安全。另外，在各地農村土地制度改革進程中，流轉后土地的“非農化”、“非糧化”情況普遍存在，且嚴重影響了耕地質量。如在嘉興的“兩分兩換”改革過程中，很多土地流轉出去以后，是被用來經營旅游休閑農莊或者農家樂的。目前，嘉興市農家樂的總面積占全市已流轉土地的10%左右。有些土地被農莊用來開塘挖渠，甚至在上面修建了一些飯店、客房，這使土地的面貌遭到嚴重破壞，很多已不能再耕種。