二、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷

無論是天津的“宅基地?fù)Q房”，嘉興的“兩分兩換”，還是重慶的“地票”，都是在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)制度改革，其積極意義不可否定。但是，各地土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的一些問題，在一定程度上暴露出現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷，需要我們認(rèn)真思考和探討。

1.制度安排缺乏對政府的制衡，地方政府難抑“強(qiáng)行流轉(zhuǎn)”沖動(dòng)

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的幾種模式都是由政府自上而下推動(dòng)進(jìn)行的，屬于強(qiáng)制性制度變遷。如天津的“宅基地?fù)Q房”作為一種土地制度創(chuàng)新，是由地方政府強(qiáng)力主導(dǎo)的，發(fā)起者是省級(jí)政府，執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“宅基地?fù)Q房”這一制度創(chuàng)新，是地方政府在中央政府實(shí)施的建設(shè)用地指標(biāo)制度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴(kuò)大自己可支配的土地資源。采取此種變遷方式可以借助于國家的強(qiáng)制手段，能夠在一定程度上節(jié)約交易費(fèi)用，加快土地流轉(zhuǎn)的速度，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。但是，“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”(道格拉斯·諾斯，1994)。

在政治、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)中地方政府有很強(qiáng)的“強(qiáng)行流轉(zhuǎn)”沖動(dòng)。在中央鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的導(dǎo)向下，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中能夠分享流轉(zhuǎn)收益。因此，地方政府為了增加財(cái)政收入、突出地方政績，往往用行政命令、政策手段等行政力量強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而一定程度上會(huì)造成農(nóng)民利益受損?，F(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)試錯(cuò)機(jī)制是只有激勵(lì)而沒有約束的，再加上缺乏對政府制衡的制度安排，必然促使地方政府無視民意，人為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的沖動(dòng)比較強(qiáng)烈。在目前制度框架內(nèi)，天津之所以推行“宅基地?fù)Q房”改革，浙江嘉興推行“兩分兩換”改革以及重慶推行“地票交易”改革等，其關(guān)鍵激勵(lì)就在于通過土地流轉(zhuǎn)可帶來目前城市發(fā)展急需的“建設(shè)用地指標(biāo)”，而這“建設(shè)用地指標(biāo)”價(jià)值不菲。在嘉興、重慶等地的具體操作中，地方政府往往強(qiáng)制性地搞土地流轉(zhuǎn)和土地集中，代替農(nóng)民成為直接的土地流轉(zhuǎn)主體，而農(nóng)民則只能被動(dòng)接受。“流轉(zhuǎn)”并不意味著一定是自愿等價(jià)有償?shù)慕灰?，事?shí)上許多地區(qū)正是通過行政手段強(qiáng)制性低價(jià)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。如在天津“宅基地?fù)Q房”中，政府往往單方面制定置換方案，有的地方并沒按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，甚至采取一些強(qiáng)硬手段。天津華明鎮(zhèn)街道委員會(huì)曾發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)勢推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件，要求相關(guān)工作人員必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)勸說未搬遷親屬搬遷，否則就要停發(fā)獎(jiǎng)金乃至辭退(劉潤秋，2011)。在嘉興的“兩分兩換”中，為了讓農(nóng)民在意向單上簽字，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是想盡各種辦法。如針對嘉興東進(jìn)村未簽約農(nóng)戶，他們就采取了斷水甚至強(qiáng)行拆除房子的措施，造成了嚴(yán)重的肢體沖突。而重慶孔目村首批退出宅基地的村民屈勝芳稱，她之所以退出宅基地是因?yàn)榇謇飶?qiáng)迫她退出的。2008年村里派來鏟車鏟平自家宅基地時(shí)，村里沒有通知她；當(dāng)從別人處獲知自家宅基地正在被村里鏟車收拾時(shí)，她才趕到現(xiàn)場，但已經(jīng)晚了，房子已被推倒。

2.農(nóng)民利益缺乏制度保障，農(nóng)民沒有多少選擇權(quán)和參與權(quán)

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革本質(zhì)上都是一種行政區(qū)域內(nèi)地方政府主導(dǎo)的土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。在這一過程中，地方政府往往單方面把土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價(jià)格，較少考慮農(nóng)民的意愿，而農(nóng)民在此過程中話語權(quán)很小，自主決策的能力較低，基本缺乏談判權(quán)，致使農(nóng)民對收益的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。

如在重慶“地票交易”模式中，地票交易產(chǎn)生、運(yùn)行和落地的整個(gè)過程，都是由政府主導(dǎo)的。賣方是政府成立的土地整理中心，大買家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易由政府一手主導(dǎo)，農(nóng)民基本被置身事外。地票交易的制度設(shè)計(jì)通過強(qiáng)制性征地將被征地農(nóng)民排除在利益分配機(jī)制之外，騰地農(nóng)戶僅僅能獲得出讓建設(shè)指標(biāo)的收益，無法獲得土地未來的增值收益。目前拆遷農(nóng)民得到的地票收益比例偏低，只相當(dāng)于當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)乃?，而更多的收益則是被政府所獲得，農(nóng)民利益得不到保障。在天津的“宅基地?fù)Q房”制度變遷中，最大獲益者是地方政府，最大的損失者是集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶則根據(jù)類型的不同獲益或受損。因此，天津的“宅基地?fù)Q房”土地流轉(zhuǎn)制度改革，其實(shí)施效果也并非盡如人意。如該鎮(zhèn)貫莊村866戶、3368名村民曾委托北京市農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所，欲起訴貫莊村委會(huì)、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府；赤土村農(nóng)戶也曾提起同類訴訟(劉潤秋，2011)。起因就在于政府往往單方面制定置換方案，農(nóng)民沒有真正的選擇權(quán)，農(nóng)民分享到的土地收益很小。目前，嘉興市“兩分兩換”改革過程中，盡管前期也存在領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)，但僅僅是一種自上而下決策信息收集活動(dòng)，只有到政策實(shí)施階段，才將政策須知發(fā)放到每位農(nóng)戶手中(楊曉安，2010)。因此，農(nóng)戶對“兩分兩換”的改革過程沒有任何發(fā)言權(quán)，只能被動(dòng)地接受或者不接受。

3.土地流轉(zhuǎn)后的配套制度欠缺，農(nóng)民后顧之憂還未解決

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度之間存在一種“制度連鎖”機(jī)制。一項(xiàng)制度在變遷時(shí)會(huì)受到其他制度變遷的影響，形成連鎖效應(yīng)?，F(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的改革不僅會(huì)影響到其他制度的改革，而且還會(huì)受制于相關(guān)制度，需要配套的制度也要進(jìn)行改革，只有這樣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革才能順利進(jìn)行，取得良好效果。也就是說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的不僅是土地的轉(zhuǎn)移與價(jià)值的體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)后帶來的系列問題同樣不容忽視，如土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題以及住房保障問題等等。

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在改革的同時(shí)，也或多或少地進(jìn)行了一些相關(guān)制度的改革，但這些配套制度很不完善，亟待健全。重慶在進(jìn)行“地票”改革時(shí)，也實(shí)施了城鄉(xiāng)綜合配套改革，如新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)等。但這些措施只是解決了農(nóng)民的部分問題，農(nóng)民參保的意愿并不強(qiáng)烈，制度設(shè)計(jì)的覆蓋面與實(shí)際覆蓋面差距還較大。另外，農(nóng)村住房保障制度很不健全，無房戶的住房問題還有待考慮解決。而在天津的“宅基地?fù)Q房”和嘉興的“兩分兩換”中，都實(shí)行了相應(yīng)的“土地?fù)Q社保”改革。但就目前實(shí)施情況來看，政府為失地農(nóng)民提供的社會(huì)保障，并不是完全保障，大多只是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障面較窄，保障水平也較低。如依據(jù)嘉興相關(guān)政策規(guī)定，60周歲以上的農(nóng)民需一次性繳納21394元才能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而每人每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金只是187元，這根本無法支付水電費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)、伙食費(fèi)等日常開銷。很多村民擔(dān)心今后的生活質(zhì)量會(huì)下降。更有甚者，不少地區(qū)農(nóng)民所需繳納的社會(huì)保障費(fèi)還高于他所能夠獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)，由此造成很多農(nóng)民抵制這一制度。有些離地農(nóng)民因?yàn)闆]有達(dá)到養(yǎng)老年齡不能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，但文化程度又比較低，也沒什么技能，很多人找不到工作，發(fā)生就業(yè)困難。當(dāng)然，有些失地農(nóng)民也獲得了當(dāng)?shù)卣峁┑膭趧?dòng)技能培訓(xùn)，但實(shí)際效果并不好。這意味著，“土地?fù)Q社保”能解決農(nóng)民的生存問題，但農(nóng)民未來的發(fā)展問題卻難以解決。天津也進(jìn)行了戶籍制度改革，但“宅基地?fù)Q房”后，“農(nóng)民”只是變成了“居民”，農(nóng)民的身份并未發(fā)生變化。重慶進(jìn)行的戶籍制度改革，是用“三件衣服”(農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán))換取“五件衣服”(社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策待遇)，農(nóng)民的身份發(fā)生了變化，由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛５M(jìn)城農(nóng)民脫下“三件衣服”后，政府在農(nóng)民理應(yīng)享有的公共服務(wù)之外為進(jìn)城農(nóng)民添加的“五件衣服”卻十分單薄，事實(shí)上進(jìn)城農(nóng)民并沒有享受到與原城市市民相同的福利待遇。

4.流轉(zhuǎn)后的土地使用和保護(hù)缺乏必要的制度約束

保護(hù)我國耕地的一項(xiàng)基本制度就是耕地占補(bǔ)平衡制度。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中，普遍的模式就是通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”來實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)及占補(bǔ)平衡。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量應(yīng)前后平衡、用途不變。但在現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)改革中，土地使用、保護(hù)缺乏必要的制度約束，致使復(fù)墾土地的數(shù)量和質(zhì)量并不能得到充分保證，流轉(zhuǎn)后土地的“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向嚴(yán)重。

由于復(fù)墾耕地的價(jià)值與地方政府并沒有直接關(guān)系，因此地方政府考慮更多的是如何換得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，而不是復(fù)墾土地質(zhì)量的好壞問題。在天津的“宅基地?fù)Q房”中，農(nóng)民長期建設(shè)使用農(nóng)村宅基地，復(fù)墾后耕地質(zhì)量偏低，而城鎮(zhèn)增加建設(shè)用地多占用的是條件較好的優(yōu)等地，耕地質(zhì)量較高，因此置換后二者質(zhì)量很難平衡。在嘉興的“兩分兩換”中，為了快速完成復(fù)耕，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接就在宅基地水泥硬化層上覆蓋一定厚度的土，根本無法進(jìn)行種植。再加上由于缺乏關(guān)于保證復(fù)耕土地質(zhì)量的正式法律文件、缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量下降，直接威脅到糧食生產(chǎn)的安全。另外，在各地農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，流轉(zhuǎn)后土地的“非農(nóng)化”、“非糧化”情況普遍存在，且嚴(yán)重影響了耕地質(zhì)量。如在嘉興的“兩分兩換”改革過程中，很多土地流轉(zhuǎn)出去以后，是被用來經(jīng)營旅游休閑農(nóng)莊或者農(nóng)家樂的。目前，嘉興市農(nóng)家樂的總面積占全市已流轉(zhuǎn)土地的10%左右。有些土地被農(nóng)莊用來開塘挖渠，甚至在上面修建了一些飯店、客房，這使土地的面貌遭到嚴(yán)重破壞，很多已不能再耕種。