【內(nèi)容提要】 目前全國各地進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)制度改革探索，在促進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的同時(shí)也存在一些制度缺陷：制度安排缺乏對(duì)政府的制衡，農(nóng)民利益缺乏制度保障，土地流轉(zhuǎn)后的配套制度欠缺，以及土地使用、保護(hù)缺乏必要的制度約束等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、政府等不同利益主體，利益關(guān)系極為復(fù)雜。由現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷引發(fā)的多種風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，需要從根本上改進(jìn)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度改革。

【關(guān) 鍵 詞】土地流轉(zhuǎn)/制度缺陷/理性反思

實(shí)踐表明，要把農(nóng)民從土地上解放出來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，最重要的一個(gè)措施就是適度推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。近年來，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷加大、流轉(zhuǎn)速度不斷加快；同時(shí)，全國各地也進(jìn)行了大量的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革探索。本文嘗試從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來系統(tǒng)探討現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷問題，以有助于從根本上改進(jìn)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。

一、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的典型模式

1.天津“宅基地?fù)Q房”改革

該模式自2005年開始，其初衷是解決土地和資金雙重短缺的現(xiàn)實(shí)，主要改革方法是鼓勵(lì)居民用宅基地?fù)Q住房，來加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。先期在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點(diǎn)，華明鎮(zhèn)就是天津這種“宅基地?fù)Q房”首批試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。

所謂“宅基地?fù)Q房”就是指在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，在堅(jiān)持土地承包責(zé)任制的前提下，居民可以用其宅基地置換小城鎮(zhèn)中的住房。該方法采取農(nóng)民自愿的原則，在保證耕地不減少的情況下既解決了農(nóng)民資金不足的現(xiàn)實(shí)，也加快了城鎮(zhèn)住房的建設(shè)，提高了土地的附加值。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一復(fù)耕建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)耕地總量和質(zhì)量不減，置換均衡。另外，在新城鎮(zhèn)的建設(shè)中，除了注重農(nóng)民住宅區(qū)建設(shè)外，還特別強(qiáng)調(diào)了專用商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的建設(shè)，通過商業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)挖掘彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)中資金缺口，既健全了居民生活設(shè)施，又解決了資金短缺。

要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須投入大量的資金，但政府財(cái)力畢竟有限。而天津則通過“宅基地?fù)Q房”改革，使土地變成流動(dòng)的資本，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值。天津華明鎮(zhèn)改革前共有12071畝宅基地，改革后僅需要8427畝土地來新建小城鎮(zhèn)，節(jié)約出3644畝土地，獲得了40億元的土地出讓收入，解決了土地和資金問題。“宅基地?fù)Q房”的新模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村城市化建設(shè)思路的創(chuàng)新。

2.嘉興“兩分兩換”改革

作為浙江省的綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，嘉興市在2008年4月開始實(shí)施“十改聯(lián)動(dòng)”改革。這項(xiàng)改革涉及就業(yè)制度、戶籍制度、涉農(nóng)體制等十項(xiàng)內(nèi)容，核心則是按照“兩分兩換”模式進(jìn)行土地使用制度改革。“兩分兩換”模式的實(shí)質(zhì)就是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。這種模式充分實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約與農(nóng)民安居樂業(yè)的雙重目的，促進(jìn)了農(nóng)村土地集中生產(chǎn)和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。

目前嘉興“兩分兩換”改革基本上形成了三種根據(jù)實(shí)際可靈活應(yīng)用的模式：即主、副中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主；新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)以公寓式和聯(lián)排安置為主；中心村為聚集點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主(孔令泉，2009)。在嘉興的“兩分兩換”改革中，最初先成立一家國有投資開發(fā)公司(政府投入一部分資本金)向銀行融資，然后在規(guī)劃好的土地上建設(shè)住宅公寓，并與農(nóng)民原有的宅基地或住宅進(jìn)行置換，最后置換購得的土地由政府統(tǒng)一收購、復(fù)耕。

作為土地使用制度的創(chuàng)新，嘉興“兩分兩換”改革加快了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模集約經(jīng)營，盤活了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量，加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心社區(qū)集聚，加大了以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)力度，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。原來嘉興市農(nóng)村戶均宅基地高達(dá)0.96畝，為全省的2.5倍。通過“兩分兩換”改革使戶均宅基地節(jié)約0.5畝，擁有60萬農(nóng)戶的嘉興騰出了約30萬畝土地，實(shí)現(xiàn)了“土地節(jié)約集約有增量”的目標(biāo)。

3.重慶“地票”改革

重慶的“地票”模式是2008年年底重慶市在全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的政策指引下推出的首家農(nóng)村土地交易所試點(diǎn)改革，其主要目的是探索農(nóng)村用地和城市用地之間如何進(jìn)行置換的辦法，以緩解城鄉(xiāng)用地不均衡的現(xiàn)實(shí)。這里的“地票”含義是指農(nóng)村住宅用地及其附屬用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共用地等經(jīng)過復(fù)墾開發(fā)后，再經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后可以以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。

地票交易制度運(yùn)行涉及三個(gè)環(huán)節(jié)：首先是如何將閑置的農(nóng)村住宅用地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共用地等高效、高質(zhì)量地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，恢復(fù)到真正的能夠復(fù)耕的水平。在實(shí)施該過程中實(shí)行土地復(fù)耕認(rèn)證制度，在土地交易前必須經(jīng)土地管理部門的嚴(yán)格驗(yàn)收審批。第二是在土地交易所內(nèi)進(jìn)行買賣，購買到“地票”者可獲得等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。第三，通過“地票”交易購買到的土地必須符合相關(guān)規(guī)定，在做好對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置工作后才能落實(shí)使用。

長期以來，我國農(nóng)村土地市場化改革進(jìn)展緩慢，其中一個(gè)重要制度性障礙就是農(nóng)村土地制度存在缺陷。作為全國首創(chuàng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式，重慶“地票”突破了這些障礙，促進(jìn)了農(nóng)村土地市場的發(fā)展。重慶“地票”以票據(jù)化的形式出現(xiàn)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可交易的資產(chǎn)，不僅有效緩解了城市化進(jìn)程中的土地短缺難題，而且還為農(nóng)民家庭提高財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件。