三、“土地財(cái)政”的影響分析

那么，土地出讓金收入的快速增長(zhǎng)是否有效地緩解了地方政府的財(cái)政壓力呢？從表3我們看到全國(guó)土地出讓金收入中，除了將接近40%的收入用于征地、拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助被征農(nóng)民外，另有將近30%的收入被用于城市建設(shè)，極大地推進(jìn)了地方的城市化進(jìn)程，提升了地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。盧洪友等(2011)通過計(jì)量模型研究認(rèn)為，“土地財(cái)政”行為有效地縮小了地方人均真實(shí)財(cái)力缺口，并促進(jìn)了地方基礎(chǔ)建設(shè)、教育服務(wù)和城市公共環(huán)境等公共服務(wù)供給水平的提高。其次，分稅制改革為加強(qiáng)中央的財(cái)政調(diào)控能力，對(duì)中央與地方的收入范圍進(jìn)行了調(diào)整，在中央收入比重提高的同時(shí)，地方政府面臨著財(cái)政困難。“土地財(cái)政”的發(fā)展，增強(qiáng)了地方政府的綜合財(cái)力，土地出讓金收支差額的存在，使得地方政府有機(jī)會(huì)利用預(yù)算外收入來擴(kuò)充預(yù)算內(nèi)支出，擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋范圍。

但是，在肯定“土地財(cái)政”所帶來的正面作用時(shí)，我們也應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到“土地財(cái)政”行為所帶來的消極影響：

第一，影響代際公平，加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓金是若干年土地使用權(quán)的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金實(shí)際上是一次性預(yù)支了未來若干年的土地收益總和，是對(duì)土地收益的“透支”。這種短期化的土地收益行為會(huì)影響資源的代際公平，使得各屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享，導(dǎo)致其在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。同時(shí)，地方政府在獲取土地收益之后，并未對(duì)其進(jìn)行合理的分配與利用，而是選擇一次性納入當(dāng)期的財(cái)政收入范圍內(nèi)來擴(kuò)充當(dāng)期的財(cái)政支出規(guī)模。“土地財(cái)政”收入使用安排的不合理，以及土地資源的有限性決定了以土地收益為主的地方財(cái)政不具有可持續(xù)性。在地方政府過度依賴的情況下，一旦“土地財(cái)政”出現(xiàn)問題，就會(huì)影響地方財(cái)政的安全，增加其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第二，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)，加劇購(gòu)房困難。在現(xiàn)行狀況下，土地使用權(quán)一般通過協(xié)議出讓制度或招拍掛制度予以轉(zhuǎn)讓。在協(xié)議出讓制度下，開發(fā)商為獲得更大的利潤(rùn)空間，會(huì)通過各種渠道進(jìn)行尋租，以期通過非市場(chǎng)途徑獲得土地使用權(quán)，而地方政府受政績(jī)考核目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，會(huì)接受并導(dǎo)致這種尋租活動(dòng)的擴(kuò)大。開發(fā)商以非市場(chǎng)價(jià)格獲得土地使用權(quán)，土地市場(chǎng)價(jià)格不能真實(shí)反映土地資源的稀缺情況，不利于資源的優(yōu)化配置。在招拍掛制度下，開發(fā)商的尋租活動(dòng)在一定程度上受到限制，但是由于地方政府處于壟斷地位，依舊可以通過各種方式來操控土地的出讓價(jià)格，使得土地出讓金居高不下。在這兩種情況下，開發(fā)商都會(huì)將取得土地使用權(quán)過程中的成本費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)房者身上，抬高房?jī)r(jià)。

第三，導(dǎo)致耕地大量流失，造成農(nóng)民失業(yè)。土地屬于稀缺、不可再生資源，地方政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的名義，大量征地導(dǎo)致耕地流失，對(duì)土地資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。我國(guó)人口眾多，耕地的大量流失，對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重的隱患。此外，政府大量征地會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民無田種地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般情況下每征用1畝農(nóng)地，就會(huì)伴隨1.5個(gè)農(nóng)民的失業(yè)。過多的失業(yè)人口不僅不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

　　四、政策建議

從某種程度上來說，我國(guó)現(xiàn)行的“土地財(cái)政”行為，同美國(guó)建國(guó)初期的土地財(cái)政政策類似：美國(guó)建國(guó)初期，政府面臨著國(guó)家財(cái)政困難，于是通過一系列的土地法案將土地收歸為國(guó)有，再將國(guó)有土地出售以獲取土地的資產(chǎn)性收益。此后，美國(guó)土地財(cái)政收入經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：以土地出售為主的時(shí)期；財(cái)產(chǎn)稅普遍征收的時(shí)期；土地財(cái)政向地方政府轉(zhuǎn)移的時(shí)期；地方財(cái)政收入以財(cái)產(chǎn)稅為主的時(shí)期。鑒于土地的特殊屬性，以土地出售為主的“土地財(cái)政”只能起到暫時(shí)性的緩解作用，其與地方政府財(cái)政收入來源的穩(wěn)定性與可持續(xù)性要求相背離。但是，從上文的分析中我們可以知道，以出售土地為主的“土地財(cái)政”的存在同我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的財(cái)政分權(quán)制度具有緊密的聯(lián)系，利弊共存，是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。因此，當(dāng)前我們需要做的并不是徹底消滅“土地財(cái)政”，而是應(yīng)該思考是否可以對(duì)其進(jìn)行完善，使其發(fā)展具有可持續(xù)性。

基于上文的分析，筆者認(rèn)為要解決當(dāng)前地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴，首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)分稅制進(jìn)行調(diào)整與深化，完善和加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，賦予地方政府與其事權(quán)相匹配的財(cái)力；其次，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)土地財(cái)政收入的發(fā)展歷程完善我國(guó)的“土地財(cái)政”。

(一)對(duì)分稅制進(jìn)行調(diào)整與深化，完善和加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政分權(quán)理論主要是通過發(fā)揮下級(jí)政府的信息優(yōu)勢(shì)來提高資源的配置效率，但是，由于收入與支出在政府間的劃分遵循不同原則，以及中央政府在集中財(cái)權(quán)的前提下，依靠行政權(quán)力優(yōu)勢(shì)過度下放事權(quán)，中央與地方本級(jí)必然達(dá)不到各自收支平衡。因此，一個(gè)有效的分稅制應(yīng)當(dāng)合理配置稅基，在財(cái)力與事權(quán)相順應(yīng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段使得各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配。

圖3　1994-2012年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付情況(億元)

　　資料來源：各年《中國(guó)財(cái)政年鑒》

如圖3所示，從總量上來看，我國(guó)中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度不斷提高，據(jù)中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2012年中央對(duì)地方政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付達(dá)到了45383億元。轉(zhuǎn)移支付增加了地方政府的財(cái)政收入，但是，針對(duì)不同形式的轉(zhuǎn)移支付，其緩解地方財(cái)政壓力的效果不盡相同。相比較而言，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，一般是為滿足地方基本公共服務(wù)而存在的，地方政府可以因地制宜地統(tǒng)籌安排資金的使用，具有較大的靈活性，能夠有效地滿足地方財(cái)政支出的需要，緩解其財(cái)政壓力。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用往往受到中央政府的限制，很多情況下還要求地方政府出具相應(yīng)的配套資金，不但不能有效地緩解地方政府的財(cái)政問題，還可能進(jìn)一步加劇其財(cái)政壓力。因此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前地方政府廣泛面臨財(cái)政壓力的情況下，為防止其過度依賴“土地財(cái)政”，應(yīng)該繼續(xù)深化發(fā)展與完善對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，合理地提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重，給予地方政府足夠的可靈活支配的資金。

此外，Musgrave(1959)證明，只有收入與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)時(shí)，分權(quán)才能有效地改善公共福利。在中央與地方之間，財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系、財(cái)政收入的分配方式等都會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng)，傾向于中央的財(cái)政分配方式雖然可以維持較強(qiáng)的財(cái)政能力，但是容易損壞地方政府的積極性。同時(shí)，長(zhǎng)期依靠轉(zhuǎn)移支付來平衡地方政府的財(cái)力與事權(quán)，容易形成對(duì)中央劃撥資金的依賴，財(cái)政資金的使用效率會(huì)降低，可能會(huì)扭曲對(duì)地方政府的激勵(lì)效應(yīng)。因此，從長(zhǎng)期來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)存的分稅制進(jìn)行調(diào)整與深化，力求使地方政府擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)力。

(二)對(duì)現(xiàn)行“土地財(cái)政”進(jìn)行改革

“土地財(cái)政”的存在，一方面緩解了地方政府的財(cái)政壓力，另一方面增加了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。提出徹底消滅“土地財(cái)政”觀點(diǎn)的人，往往只看到其帶來的負(fù)面影響，卻沒有正確認(rèn)識(shí)到以出讓土地為主的“土地財(cái)政”的存在具有其歷史必然性和階段性。回顧美國(guó)土地財(cái)政收入的發(fā)展歷程，其成功地實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)政收入由中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，以及土地財(cái)政收入以土地的資產(chǎn)性收益為主向以財(cái)產(chǎn)稅收入為主的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)地方政府面臨財(cái)政壓力、缺乏地方穩(wěn)定稅源的情況下，筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“土地財(cái)政”進(jìn)行改革。

從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅將有利于“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型。第一，土地資源的有限性，將導(dǎo)致土地出讓金收入逐漸枯竭，發(fā)展以房產(chǎn)稅為主的“土地財(cái)政”符合地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性要求。第二，開征房產(chǎn)稅有利于土地財(cái)政收入向地方政府預(yù)算收入轉(zhuǎn)移，保證地方政府擁有穩(wěn)定的財(cái)政收入。第三，房產(chǎn)稅的開征能夠有效地控制房?jī)r(jià)，抑制房地產(chǎn)的投機(jī)行為，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。2011年1月28日，上海市、重慶市已經(jīng)率先在原有的土地財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，開征房產(chǎn)稅。通過大城市的試點(diǎn)，再逐步擴(kuò)展到全國(guó)范圍內(nèi)，能夠更穩(wěn)定、有序地保證“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型。

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