【內(nèi)容提要】 房地產(chǎn)價格的不斷上漲，地方政府土地出讓金收入的持續(xù)增加，引起了社會對“土地財政”行為的關(guān)注。本文將從現(xiàn)實情況出發(fā)，分析“土地財政”行為存在的原因，評價其對地方財政的影響，最后從解決當(dāng)前地方政府對“土地財政”過度依賴的角度出發(fā)，提出相應(yīng)的政策建議：首先，應(yīng)當(dāng)對分稅制進行調(diào)整與深化，完善和加強中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，賦予地方政府與其事權(quán)相匹配的財力；其次，應(yīng)當(dāng)借鑒美國土地財政收入的發(fā)展歷程完善我國的“土地財政”。

【關(guān) 鍵 詞】土地財政/分稅制/轉(zhuǎn)移支付

最近幾年，房價暴漲，房地產(chǎn)市場節(jié)節(jié)攀高，對此中央政府不斷出臺相應(yīng)的調(diào)控政策，但是收效有限。在房價居高不下的同時，我們注意到地方政府從土地開發(fā)與土地出讓中獲得的收入急劇增加，2010年，全國土地出讓收入28197.7億元，較2009年的15910.2億元增長了77.2%；2011年，全國土地出讓合同價款高達31500萬億元，同比增長了14.6%。出讓土地帶來的相關(guān)收入，在一定程度上緩解了地方政府財力不足的問題。但是，隨著土地相關(guān)收入占地方財政收入比重的不斷增加，地方政府對土地的依賴越來越強，地方財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。“土地財政”的發(fā)展，影響到地方財政的穩(wěn)定及經(jīng)濟社會的有序運行。因此，要解決高房價等社會經(jīng)濟問題，必須先解決地方政府的財政問題。

大部分學(xué)者認為“土地財政”作為地方政府財政收入的重要來源之一，包括以下幾種形式：一是通過出讓土地取得土地出讓金收入；二是通過發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來相關(guān)稅費收入的增加；三是通過土地抵押獲取債務(wù)收入。在本文分析問題的過程中，我們將“土地財政”界定為與土地相關(guān)的出讓金收入和稅收收入。

與許多國家依靠對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅相異，我國“土地財政”的發(fā)展主要是依靠土地出讓的增加及土地價格的暴漲。那么，是什么原因促使地方政府熱衷于與土地有關(guān)的財政行為？“土地財政”行為會對地方財政產(chǎn)生什么影響？“土地財政”是否應(yīng)該繼續(xù)發(fā)展？本文的基本分析框架結(jié)構(gòu)如下：第一部分介紹“土地財政”的現(xiàn)狀；第二部分說明“土地財政”存在及發(fā)展的原因；第三部分分析“土地財政”行為的影響；第四部分提出相應(yīng)的政策建議。

　一、“土地財政”的現(xiàn)狀

首先，我們對近10年來我國“土地財政”的發(fā)展情況做一個簡要的分析：從表1我們看到，2001-2003年我國土地出讓金收入合計約為9100億元，占地方財政收入的比重為35%；2004年受宏觀經(jīng)濟環(huán)境——流動性過剩影響，對房地產(chǎn)的投資快速增加，土地出讓金占地方財政收入的比重達到了47%。2005年，為抑制對房地產(chǎn)的過熱投資，中央實行收緊地根的政策，受政策影響土地出讓金收入占地方財政收入的比重下降了10多個百分點。雖然，中央一直致力于控制土地的不合理出讓，但是土地出讓的高收益誘發(fā)地方政府不斷擴大土地出讓規(guī)模，其結(jié)果就是2005-2007年的土地出讓金收入直線上升。2008年，受全球金融危機的影響，土地出讓金收入減少了2625億元，占地方財政收入的比重也下降到了36.22%。2009年，經(jīng)濟形勢較2008年有所好轉(zhuǎn)，土地出讓金收入增加，達到了15910.2億元，占地方政府財政收入的比重達到48.83%。2010年土地出讓金收入進一步大幅度上漲，達到了地方財政收入的69.43%。2011年，全國土地出讓金收入持續(xù)增加，達31500億元，同比增長了11.71%。2012年，全國土地出讓金收入為26900億元，同2011年相比顯著下降，但從整體上看，全國土地出讓金收入依舊呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。

地方政府出讓土地除直接獲得土地出讓金之外，還有一系列與土地相關(guān)的稅收收入，主要包括契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、城建稅、企業(yè)所得稅等。從表2我們可以看到，與土地相關(guān)的稅收收入逐年增加，2007年與土地相關(guān)的稅收收入占地方本級財政收入的20%，2010年該比例上升到了27.5%。將土地出讓金收入與相關(guān)稅收收入合并，我們發(fā)現(xiàn)2010年“土地財政”收入與當(dāng)年地方政府本級財政收入相當(dāng)，規(guī)模龐大。

　二、“土地財政”產(chǎn)生的原因

那么，是什么原因?qū)е碌胤秸疅嶂杂谂c土地有關(guān)的財政行為？吳群和李永樂(2010)、周飛舟(2010)認為當(dāng)前我國的財政分權(quán)模式導(dǎo)致地方政府過度依賴于“土地財政”。梁若冰(2009)、張雙長和李稻葵(2010)同樣認為，分稅制改革導(dǎo)致地方政府財力與事權(quán)不匹配，地方政府為了緩解財政壓力，不得不實施“土地財政”行為。董再平(2008)認為，“土地財政”的形成與現(xiàn)有土地出讓管理制度及土地收益分配機制相關(guān)。周黎安(2007)認為，以GDP和財政收入為主的政績考核制度，誘發(fā)地方政府實行“土地財政”，擴張財政支出規(guī)模以促進經(jīng)濟建設(shè)。陳國富和卿志瓊(2009)認為，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的缺失，為“土地財政”的發(fā)展提供了可能性。

從現(xiàn)有研究出發(fā)，筆者認為當(dāng)前地方政府高度依賴“土地財政”的原因可以歸納為以下三個方面：

(一)分稅制改革造成地方政府財力與事權(quán)的不匹配，是“土地財政”產(chǎn)生的根本原因

在實行分稅制改革之前，為了解決地方政府經(jīng)濟激勵不足問題，中央曾嘗試擴大地方政府財政和企業(yè)管理的權(quán)限，實行財政包干制，地方政府成為有獨立經(jīng)濟利益、追求地方財政收入最大化的實體。在這種體制下，地方政府為了增加收入，往往對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實行稅負減免，再以收取其他費用的形式取得財政收入，將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，以避免和中央政府分成。1994年分稅制改革的實施，初步理順了地方政府和企業(yè)的關(guān)系，形成了中央政府主導(dǎo)型的財政體制。其將稅收分為三大類：中央稅、地方稅和共享稅，稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，而地方稅源一般則較為分散，征管難度大，征收成本高，同時還規(guī)定稅收立法權(quán)集中于中央。

分稅制改革使得稅收收入大幅度向中央傾斜，同時，由于稅收立法權(quán)的集中，以及中央對地方非稅費用收入的規(guī)范與管制，地方政府的財政收入來源減少，其相對收入呈現(xiàn)出下降的趨勢。如圖1所示，分稅制改革之后，按照現(xiàn)行財政管理體制的規(guī)定劃分財政收入，中央政府本級財政收入從1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后雖然經(jīng)歷了幾次波動，但總體呈上升趨勢，在2000年之后穩(wěn)定在52%—54%之間。相較之下，地方政府本級財政收入從分稅制改革前的70%左右驟降到50%以下，財政收入分配比重大幅度降低。此外，由于在改革中央與地方政府之間財政收入分配的過程中，并未對各級政府間的事權(quán)劃分進行相應(yīng)的改革，造成了各級政府之間事權(quán)的越位與缺失，大量的基本公共服務(wù)被下放，基層政府承擔(dān)著與其財力不相匹配的事權(quán)。從圖2我們看到中央政府的支出比重從1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重則上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要負擔(dān)80%的支出，面對這30%的財政收支缺口，地方政府會以各種不同的方式實施“非正式”的收入自主權(quán)，借助預(yù)算外收入來補充，尤其是歸地方所有的土地出讓金收入。

圖1　1990-2012年中央和地方財政收入比重

　　資料來源：各年《中國財政年鑒》

圖2　1990-2012年中央和地方財政支出比重

　　資料來源：各年《中國財政年鑒》

(二)在我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政績考核制度下，土地管理與收益分配機制的缺陷，是“土地財政”產(chǎn)生的直接原因

土地出讓金是對未來若干年土地使用權(quán)的一次性收費，既可以在短期內(nèi)大幅度增加地方的財政收入，又能為當(dāng)?shù)氐腉DP發(fā)展注入強大的動力。在我國地方政府實行以經(jīng)濟為中心的政績考核制度下，GDP是當(dāng)前評價地方政績的基本標準，這種簡單的政績考核量化指標，導(dǎo)致地方政府官員具有追求利益最大化的行為動機。同時，由于中央政府將經(jīng)濟、社會、政治等一系列目標下放給地方政府，這種分散化的財政體制意味著地方政府對地方支出具有較大的自主權(quán)，可以在多個發(fā)展目標中進行權(quán)衡并有所側(cè)重。中國式的分權(quán)賦予地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的激勵。因此，在政績的誘導(dǎo)下，地方政府往往傾向于投資那些能夠帶來經(jīng)濟總量增長的項目，例如，為了招商引資，會加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以增強其區(qū)域競爭力，或者是通過土地開發(fā)，以優(yōu)惠的土地政策吸引投資者。但是，財政資源總量是有限的，地方政府將大量的資金用于經(jīng)濟建設(shè)意味著其能用于民生等基礎(chǔ)公共服務(wù)的支出在減少，隨著人們對基礎(chǔ)公共服務(wù)需求的增加，地方政府面臨著發(fā)展社會和發(fā)展經(jīng)濟的雙重壓力，在這種情況下，地方政府就會熱衷于實施“土地財政”行為。

此外，我國的土地出讓制度，主要是借鑒香港的土地批租制。在發(fā)達的市場經(jīng)濟中，土地管理與土地經(jīng)營功能普遍分離，政府往往專注于公共管理，不從事經(jīng)營活動，財政收入主要依靠稅收。但是，與香港的土地管理與土地經(jīng)營分屬不同部門相異的是，我國地方政府集土地管理與經(jīng)營功能于一身。由于我國地方政府在負責(zé)土地管理的同時，又負責(zé)土地的經(jīng)營，難以避免“監(jiān)守自盜”行為的發(fā)生。實際上，地方政府往往利用其在土地市場上的壟斷地位，抬高地價，或是實行“餓地”政策以保持高地價，其交易價格難以反映真實的市場供給與需求，不利于資源的優(yōu)化配置。再者，從1994年開始，地方土地出讓金無需再上繳中央，全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，土地出讓金管轄權(quán)全權(quán)交與地方政府，這在一定程度上促使地方政府通過大量出讓土地以謀求更多的財力來緩解財政支出壓力。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善為“土地財政”的產(chǎn)生提供了可能性

我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。這一產(chǎn)權(quán)制度曾在20世紀80年代的農(nóng)村改革中發(fā)揮過積極的作用，但隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進，其缺陷日益顯著。

首先，農(nóng)村土地歸屬不明確。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是我國的農(nóng)村集體組織有三個層次：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民小組農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，對于產(chǎn)權(quán)具體歸屬于哪個層次的集體組織并不明確，出現(xiàn)了實際所有者“虛置”的狀況。其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。完整的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是我國農(nóng)村集體所有的土地既不能進行抵押和出租，也不能直接進入土地市場交易，必須通過國家征收再出讓。最后，農(nóng)村土地使用權(quán)不穩(wěn)定。由于我國土地實行二元所有制結(jié)構(gòu)，當(dāng)國家因利益需要而征收農(nóng)村土地時，土地承包者除了解除土地承包關(guān)系以外別無選擇。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，使得地方政府在土地一級市場上處于壟斷地位。地方政府既是征地政策的制定者，又是征地政策的執(zhí)行者；既享有征地的決定權(quán)，又享有征地補償?shù)臎Q定權(quán)。農(nóng)村土地所有者在土地征收過程中完全處于劣勢地位，沒有討價還價的權(quán)利，地方政府成為征地與賣地中的最大受益者。因此，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，為“土地財政”的產(chǎn)生提供了可能性。