引入政府執(zhí)行層的管理學(xué)概念

“執(zhí)行風(fēng)暴”大快民心，但令人遺憾的是，長期以來，并不是所有政府機(jī)關(guān)都擁有公安系統(tǒng)那樣強(qiáng)大的執(zhí)行力。大致五六前開始，一些地方政府開始漸漸關(guān)注政府執(zhí)行力這個問題。

6年前的春節(jié)，海南各廳局和市縣負(fù)責(zé)人收到了一本名叫《把信送給加西亞》的書，這份特別的新年禮物來自于曾任中海油總公司總經(jīng)理、當(dāng)時剛剛當(dāng)選為海南省長的衛(wèi)留成——這是國內(nèi)有意將企業(yè)執(zhí)行文化引入黨政部門的早期案例。

書中這樣一個故事曾被廣泛運用：美西戰(zhàn)爭期間，軍官羅恩接到命令，把一封信送到西班牙反抗軍首領(lǐng)加西亞處，沒人知道加西亞在崇山峻嶺的哪個位置，只有一條簡短的命令，執(zhí)行命令的羅恩不講任何條件，拿了信就走，最終歷經(jīng)千辛萬苦，3個星期后成功把信送給了加西亞。這個故事一度被國內(nèi)企業(yè)奉為加強(qiáng)組織執(zhí)行文化的勵志寶典，與此同時，“執(zhí)行力”這個詞匯開始滲透到行政管理領(lǐng)域。

今年《求是》第1期，胡錦濤總書記撰文指出：各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識，切實提高制度執(zhí)行力。而在十七屆中央紀(jì)委第五次全會上，總書記的重要講話專門用一個部分闡述“切實抓好反腐倡廉制度建設(shè)，必須不斷提高執(zhí)行力”，其份量之重，論證之全面，前所未有。體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)把對執(zhí)行力的重視提升到了新的高度。

其實，早在2006年，溫家寶總理的《政府工作報告》中提出了“把提高政府執(zhí)行力作為當(dāng)前政府自身改革和建設(shè)的一項重要任務(wù)”，“執(zhí)行力”概念被首次寫入《政府工作報告》，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家治理范疇。在接下來的3年中，“增強(qiáng)執(zhí)行力”、“執(zhí)行順暢”等語句每年都會在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)。

近年來，每年的中央紀(jì)委全會都要強(qiáng)調(diào)，把維護(hù)黨的政治紀(jì)律放在工作首位，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，確保中央政令暢通。

“左手執(zhí)行力，右手領(lǐng)導(dǎo)力”，卓越的領(lǐng)導(dǎo)力，要靠高效的執(zhí)行力才能實施到位。中央的大政方針都要靠各級政府去落實，如果整體執(zhí)行力不強(qiáng)，就談不上強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，再好的政策、再完美的制度、再宏偉的目標(biāo)也只能是空中樓閣，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會也難以實現(xiàn)。

政令難出中南海？

從中央高層對執(zhí)行力的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，足見黨政執(zhí)行力建設(shè)的重要性，然而，也從另一個側(cè)面反映出當(dāng)前政府執(zhí)行力存在的問題。

“政令不出中南海”——一句關(guān)于執(zhí)行力的論斷，5年前由當(dāng)時剛剛卸任的教育部副部長張保慶脫口而出。他向媒體炮轟：“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海。像解決困難學(xué)生助學(xué)貸款的事情，下邊根本就不聽，連這樣的政策都不執(zhí)行，還說別的？”

“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院；國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)”，另一條國人并不陌生的順口溜，于2007年全國兩會上被政協(xié)委員楊志福在反映部分基層官員欺上瞞下時引述，驚動了溫總理，也引起了高層對中央政策在基層貫徹落實的隱憂。

兩句話形象地反映出中央與地方基層之間在執(zhí)行層面存在的“腸梗阻”，盡管近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓各級政府執(zhí)行力建設(shè)，但在一些事關(guān)國計民生的大政方針的落實上，政令不暢現(xiàn)象依然大量存在。

土地政策、調(diào)控房價、節(jié)能減排、征地拆遷、食品安全、環(huán)保政策……當(dāng)前一些重點領(lǐng)域成為某些地方政府執(zhí)行不力的典型。

政令不暢莫過于對國家政策的亂執(zhí)行，地方政府違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，超越法定行使權(quán)力的界限，越權(quán)審批、虛假申報、違反各種正當(dāng)程序，讓法律法規(guī)變形走樣。

近年來，土地違法案件層出不窮，某些地方政府正是亂執(zhí)行的主角。據(jù)國土部門最近公布的一項數(shù)據(jù)，今年上半年，全國仍有2.2萬件違法用地行為發(fā)生，涉及土地面積11.7萬畝，其中耕地4.4萬畝。各地違法占地在高壓下仍處上升態(tài)勢，有的地方政府就敢“頂”著干。

政令不暢的另一表現(xiàn)是軟執(zhí)行。拖拖拉拉，語焉不詳，執(zhí)行力疲軟的典型案例是調(diào)控不下來的房價。今年以來，中央密集推出多項調(diào)控措施遏制樓價，然而調(diào)控政策在執(zhí)行過程中卻阻力重重，遭遇地方政府與銀行業(yè)的明抑暗托。地方將中央的宏觀調(diào)控變成了“雨過地皮濕”，調(diào)控成“空調(diào)”，房價依然居高不下。

政令不暢還表現(xiàn)在“虛假性執(zhí)行”、“應(yīng)付性執(zhí)行”，比如節(jié)能減排。盡管中央對節(jié)能減排三令五申，但有的地方就是落實不下去，政令遭遇“虛假執(zhí)行”，導(dǎo)致節(jié)能減排4年未達(dá)標(biāo)的尷尬現(xiàn)狀。“比如國家要求淘汰300立方米以下的高爐，而一些小鋼廠則把規(guī)模調(diào)高到了1080立方米。落后產(chǎn)能越淘汰反而越多，全國12省單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗更是由降轉(zhuǎn)升。”有業(yè)內(nèi)人士透露。

“政令不暢、執(zhí)行不力的直接后果是中央制定的法律和政策無法有效實施，間接后果是公眾利益受到損害，利益訴求得不到實現(xiàn)，所以我們看到，老百姓一方面對中央政府有很高的認(rèn)同度，另一方面卻對具體政府部門和地方政府認(rèn)同度不高。”中國社科院政治學(xué)所劉山鷹教授曾撰文指出。

曾有人將地方執(zhí)行不力總結(jié)為“十大頑癥”：一是對抗執(zhí)行，有令不行，有禁不止；二是逃避執(zhí)行，推諉扯皮，推卸責(zé)任；三是歪曲執(zhí)行，上有政策，下有對策；四是附加執(zhí)行，加塞搭車，地方保護(hù)；五是盲目執(zhí)行，不辨方向，不切實際；六是機(jī)械執(zhí)行，照抄照搬，唯上唯書；七是選擇執(zhí)行，斷章取義，為己所用；八是被動執(zhí)行，不推不動，消極怠工；九是越位執(zhí)行，擅權(quán)爭利，胡亂插手；十是虛假執(zhí)行，形式主義，大轟大嗡。

執(zhí)行力的核心是落實，“十大頑癥”嚴(yán)重影響了國家方針政策的貫徹落實，也損害了中央權(quán)威。

轉(zhuǎn)型期的中國社會，利益主體結(jié)構(gòu)、利益需求結(jié)構(gòu)和利益實現(xiàn)途徑都更加復(fù)雜。一些基層政府在執(zhí)行層面呈現(xiàn)出趨利化、媚上化、形式化三大特點。