黨的十六大以來(lái)，我國(guó)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、構(gòu)建創(chuàng)新型國(guó)家和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等一系列新的執(zhí)政理念、發(fā)展戰(zhàn)略和宏偉目標(biāo)，都有賴于政府的執(zhí)行，因此政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱將直接影響著這些理念、戰(zhàn)略和目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。2006年3月5日在第十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中明確提出，要“建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。這是“執(zhí)行力”概念首次被寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，標(biāo)志著政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式提上政府改革和建設(shè)的日程上。溫總理在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議中所做《政府工作報(bào)告》同樣也提出了“全面提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力”。這需要引起各級(jí)政府及其工作人員和學(xué)者的高度重視。

一、政府執(zhí)行力概念及其特征

政府執(zhí)行力，可理解為在政府組織內(nèi)所存在的通過(guò)準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)及方向和精心設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案，并對(duì)政府的各種組織資源包括人財(cái)物、信息、法律、制度等進(jìn)行集中有效的使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實(shí)施政府的公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計(jì)劃以及完成政府既定目標(biāo)的政府內(nèi)在的能力和力量。它包括三個(gè)層面，從宏觀層面上看，指政府在進(jìn)行社會(huì)管理、維護(hù)公共安全及為民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中所體現(xiàn)的整體執(zhí)行能力;中觀層面上，是指政府及其各部門在執(zhí)行政策、方針、制度時(shí)的貫徹力度;微觀層面上講，就是指人的執(zhí)行能力，從政府決策者到部門領(lǐng)導(dǎo)再到一般公務(wù)員，在面對(duì)執(zhí)行問(wèn)題時(shí)所體現(xiàn)的能力。政府執(zhí)行力貫穿于政府執(zhí)行活動(dòng)的始終，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不同時(shí)期表現(xiàn)為不同的形式。在政府執(zhí)行活動(dòng)前期主要表現(xiàn)為領(lǐng)會(huì)力、預(yù)測(cè)力、計(jì)劃力等;在執(zhí)行活動(dòng)過(guò)程中，主要表現(xiàn)為組織力、控制力、決斷力、應(yīng)變力、指揮力、溝通協(xié)調(diào)力等;在執(zhí)行活動(dòng)后期主要表現(xiàn)為評(píng)估力、調(diào)整力、問(wèn)責(zé)力等。總的說(shuō)來(lái)它有如下特征：

(1)客觀現(xiàn)實(shí)性。作為一種政府的整體實(shí)施能力，政府執(zhí)行力是中央政府及各級(jí)地方政府實(shí)際努力的客觀結(jié)果，因而是一種客觀的現(xiàn)實(shí)。任何掩飾與美化的行為都是徒勞無(wú)益的。

(2)實(shí)踐性。它是政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員在管理服務(wù)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)中體現(xiàn)出來(lái)的努力結(jié)果，是“起而行之”的客觀事實(shí)，不是“坐而論道”的空談。

(3)層次性或差異性。各國(guó)的政府執(zhí)行力存在明顯差異，一國(guó)的中央政府與地方政府的執(zhí)行力也會(huì)有差異，本國(guó)各地方政府之間的執(zhí)行力差別就更明顯。

(4)綜合性。政府執(zhí)行力的影響因素是多方面的，它是環(huán)境許可性、行政體制科學(xué)性、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃合理性、政策可行性、社會(huì)公民配合、政府領(lǐng)導(dǎo)重視、公務(wù)員實(shí)際努力等方面綜合作用的客觀結(jié)果。

二、我國(guó)政府執(zhí)行力現(xiàn)狀

政府執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的客觀要求，是建設(shè)高效、責(zé)任政府，充分履行政府管理服務(wù)職能，確保經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重要條件。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于政府自身體制改革不夠深入，使一些部門職能不明晰，責(zé)任不明確，缺位、越位、錯(cuò)位，不作為、亂作為導(dǎo)致資源內(nèi)耗、責(zé)任真空等問(wèn)題突出存在，這些都在很大程度上影響了政府執(zhí)行力的發(fā)揮和落實(shí)，具體表現(xiàn)為：

1、該執(zhí)行而不執(zhí)行，執(zhí)行失職

所謂執(zhí)行失職就是指行政主體有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù)，能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)，也叫行政不執(zhí)行。①執(zhí)行失職是政府職能缺位的表現(xiàn)，是一種嚴(yán)重的失職、瀆職行為，由此引發(fā)的行政糾紛嚴(yán)重?fù)p害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前執(zhí)行失職在我國(guó)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)有令不行。有法不依、有令不行，主要體現(xiàn)在有些地方政府或部門不執(zhí)行上級(jí)的命令，不落實(shí)國(guó)家的法律法規(guī)，不貫徹黨的路線、方針、政策等方面。有些地方或部門本位主義極其嚴(yán)重，從自身利益出發(fā)，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)和方針政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔聞，不理不睬，明明政策對(duì)頭，就是頂著不辦，導(dǎo)致國(guó)家的法律、政策形同虛設(shè)。一個(gè)取信于民的政府，應(yīng)該是有作為的政府，而有些政府及其部門的“有令不行”破壞了下級(jí)服從上級(jí)的政治紀(jì)律，使上級(jí)的命令得不到執(zhí)行，國(guó)家的法律法規(guī)無(wú)法落實(shí)，黨的路線、方針、政策得不到貫徹，并且往往給集體和國(guó)家?guī)?lái)巨大損失。

(2)逃避執(zhí)行。在當(dāng)前政府工作中，推諉扯皮、逃避執(zhí)行上級(jí)命令和國(guó)家法律法規(guī)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。如，2007年洛陽(yáng)的“12·25”的一場(chǎng)大火，309條人命被大火無(wú)情吞噬，央視12月29日的《東方時(shí)空》面對(duì)面欄目播放了記者對(duì)公安部消防局的某領(lǐng)導(dǎo)的采訪，采訪中，記者同志滿臉嚴(yán)肅的情態(tài)，雙眉緊鎖，希望消防部門的領(lǐng)導(dǎo)能對(duì)消防防范工作的不足，向人民作些交代，可是我們的領(lǐng)導(dǎo)卻避而不談消防部門的防火監(jiān)管的失責(zé)，把責(zé)任都推給了發(fā)生火災(zāi)的事故單位，指出這是由于其違法所致，一副事不關(guān)己的姿態(tài)，將事故原因歸結(jié)為事故單位未向消防部門申請(qǐng)火災(zāi)預(yù)防檢查，既然你不申請(qǐng)，我們也就無(wú)能為力了。②

(3)虛假執(zhí)行。虛假執(zhí)行是表里不一、陽(yáng)奉陰違的執(zhí)行，特別是當(dāng)執(zhí)行的政策對(duì)自己的權(quán)益有損害的時(shí)候，就會(huì)制定表面上與上級(jí)政策一致，實(shí)際卻是相違背的實(shí)施方案，干著相違背的事情。比如說(shuō)，為了調(diào)控房?jī)r(jià)，中央出臺(tái)了一系列政策。然而為化解中央政府宏觀調(diào)控房?jī)r(jià)的力度，一些地方政府延期出臺(tái)執(zhí)行細(xì)則，有選擇性地發(fā)布土地存量數(shù)據(jù)，通過(guò)“空對(duì)空”的會(huì)議“貫徹”中央政策，表面上落實(shí)宏觀調(diào)控，背地里推高房?jī)r(jià)。

(4)被動(dòng)執(zhí)行。中國(guó)有句諺語(yǔ)：鐵牛的屁股——推不動(dòng)，說(shuō)的就是有些政府或部門被動(dòng)執(zhí)行中央政策和上級(jí)命令，上級(jí)催一催，他就動(dòng)一動(dòng)，甚至有的畏難、畏險(xiǎn)，推也推不動(dòng)。當(dāng)前，很多城市“房地產(chǎn)”過(guò)熱問(wèn)題十分突出，中央政府心急如焚，多次實(shí)施宏觀調(diào)控，派出調(diào)查組、督察組，但許多地方政府似乎高枕無(wú)憂，甚至還為房?jī)r(jià)飛漲而暗自竊喜;中央政府疾言厲色，許多地方政府表面上唯唯諾諾，實(shí)則陽(yáng)奉陰違。

2、該執(zhí)行而亂執(zhí)行，執(zhí)行濫權(quán)

執(zhí)行濫權(quán)又稱執(zhí)行不當(dāng)，即濫用自由裁量權(quán)，是行政主體在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性的原則不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。執(zhí)行濫權(quán)是行政主體在行政行為時(shí)具有不合法的目的和動(dòng)機(jī)、不相關(guān)的考慮以及不合理的內(nèi)容而所做出的行政決定，是違背了行政合理性原則的表現(xiàn)。③一些執(zhí)法部門和執(zhí)行人員由于政策水平低或道德素質(zhì)差，或是出于尋租、謀私的心理，或是由于對(duì)政策理解不透徹，而不適當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)，對(duì)不同的政策目標(biāo)團(tuán)體(即政策直接作用影響的對(duì)象)采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，一桿秤兩個(gè)星，一碗水端不平，嚴(yán)重違背了政策的公平、公正原則，損害了公共政策的整體效果。具體表現(xiàn)為：

(1)選擇執(zhí)行。有些政府及其部門執(zhí)行政策斷章取義，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，責(zé)任意識(shí)低下，不履行職責(zé)，對(duì)上級(jí)的政策、指示精神，戰(zhàn)路規(guī)劃以及法規(guī)等根本就不貫徹實(shí)施。作為執(zhí)行者的下級(jí)政府往往根據(jù)本地區(qū)、本部門的利益需求而對(duì)上級(jí)政府或部門制定的政策進(jìn)行任意的取舍。有利就執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行。在執(zhí)行中“見(jiàn)了黃燈趕快走，見(jiàn)了紅燈繞道走”。置國(guó)家政策原則于不顧，站在小團(tuán)體權(quán)益的立場(chǎng)上鉆政策的空子，“斷章取義，為我所用”，妨礙了上級(jí)部門政策和制度的實(shí)施。

(2)歪曲執(zhí)行。有些政府及其部門在執(zhí)行公共政策時(shí)，除了考慮公共利益和政治利益之外，還會(huì)考慮自己部門的利益。在符合公共利益和政治利益的前提下，如果貫徹的政策對(duì)于自己有利或者沒(méi)有利益沖突，它就會(huì)積極執(zhí)行;如果政策對(duì)自己有損害，它就會(huì)歪曲變相執(zhí)行。歪曲執(zhí)行的現(xiàn)象主要是改變上級(jí)命令和國(guó)家法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)，曲解其義地執(zhí)行。這種現(xiàn)象往往是由于政策執(zhí)行者根據(jù)自身有利的部分予以實(shí)施，結(jié)果導(dǎo)致政策無(wú)法得到真正的貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效。

(3)盲目教條執(zhí)行。執(zhí)行的胡亂性還有一種表現(xiàn)形式就是對(duì)政府的決策進(jìn)行盲目教條執(zhí)行。盲目教條執(zhí)行在我國(guó)主要是指有的地方政府和部門沒(méi)有領(lǐng)會(huì)和理解中央政策和上級(jí)命令的要義、精髓，也沒(méi)有與本單位、本部門、本地區(qū)、本行業(yè)的實(shí)際情況很好地結(jié)合，貌似執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上干著破壞之事。盲目教條執(zhí)行破壞了中央政策和上級(jí)命令的嚴(yán)肅性，使中央政策和上級(jí)命令的執(zhí)行流于形式，一事當(dāng)前，先看中央政策和上級(jí)命令條文怎么說(shuō)。由此而來(lái)，不能創(chuàng)新，卻倒成了有些政府不執(zhí)行和亂執(zhí)行的借口;出了問(wèn)題，不從自身找原因，而找中央政策和上級(jí)命令的漏洞和不足。

3、不該執(zhí)行而亂執(zhí)行，執(zhí)行越權(quán)

執(zhí)行越權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)超越其“法定權(quán)限”而在其職權(quán)范圍之外行事。依照法律的規(guī)定，每個(gè)行政主體的權(quán)力都有一定的地域、事務(wù)、程度、層級(jí)權(quán)限的限制，行政執(zhí)行行為在運(yùn)行的過(guò)程中超越這個(gè)限制就可能侵犯其他行政主體的權(quán)力，構(gòu)成執(zhí)行越權(quán)。越權(quán)無(wú)效的核心內(nèi)容是：越權(quán)的政府行為不具有法律效力。該原則既是約束政府實(shí)體行為也約束其程序行為。執(zhí)行越權(quán)在現(xiàn)實(shí)中具體表現(xiàn)為：

(1)有禁不止。近年來(lái)，在我國(guó)的一些地方政府有禁不止的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如2006年8月16日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故作出嚴(yán)肅處理。內(nèi)蒙古新豐電廠2005年7月8日因搶進(jìn)度、違規(guī)施工造成汽輪機(jī)主廠房球形網(wǎng)架坍塌，導(dǎo)致6人死亡，8人受傷。經(jīng)查，該項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門和企業(yè)存在越權(quán)審批、違規(guī)批準(zhǔn)征地、虛假申報(bào)、突擊建設(shè)、違反招投標(biāo)程序等嚴(yán)重問(wèn)題，尤其是在國(guó)家有關(guān)部門將其確定為違規(guī)項(xiàng)目、明令停工后，電站建設(shè)施工仍未得到制止，是一起典型的漠視法紀(jì)、頂風(fēng)違規(guī)并造成嚴(yán)重后果、影響極壞的事件。這樣有禁不止的類似事例令人觸目驚心。“你說(shuō)你的，我干我的”，對(duì)抗心態(tài)異常頑固。

(2)越位執(zhí)行。目前，有些地方政府和部門職能越位現(xiàn)象十分嚴(yán)重，成為中央關(guān)注的政府職能轉(zhuǎn)變的主要問(wèn)題之一。“越俎代庖”已成為很多行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員的習(xí)慣性思維。造成這種惡果的原因，關(guān)鍵就是行政權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大，缺乏約束;沒(méi)有樹立公共服務(wù)意識(shí)，不尊重法制和權(quán)利;不嚴(yán)格依照法律、制度、程序的規(guī)定對(duì)管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范管理，而是肆意擴(kuò)大權(quán)力，忘記了權(quán)力是人民賦予的道理。

(3)附加執(zhí)行。當(dāng)前，附加執(zhí)行也較為普遍，其突出表現(xiàn)在各地、各部門、各行業(yè)制定的“土政策”上。盡管中央三令五申不允許對(duì)老百姓亂攤派、亂收費(fèi)，但有些地方、部門就是不聽(tīng)，什么人頭稅、雜豬稅、窗戶稅、建房稅、修路費(fèi)等，花樣百出去掏老百姓的腰包。比如，廣西壯族自治區(qū)查處縣以上學(xué)校教育亂收費(fèi)117起，違規(guī)收費(fèi)金額達(dá)890余萬(wàn)元，這些亂攤派給當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)了不合理的負(fù)擔(dān)。有人追查下來(lái)，責(zé)任人則以“根據(jù)上級(jí)文件精神，結(jié)合本地實(shí)際，取之于民，用之于民”，一句“結(jié)合”就把亂攤派、亂收費(fèi)的行為變得合情合理了。

4、執(zhí)行效率低下

政府執(zhí)行力低效的最后一個(gè)表現(xiàn)形式就是執(zhí)行效率低下。政府執(zhí)行力的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅要看投入，更應(yīng)該注重產(chǎn)出和結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)中，往往是政府執(zhí)行過(guò)程中投入巨大，結(jié)果收效卻甚微，導(dǎo)致執(zhí)行成本居高不下?，F(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為：

(1)執(zhí)行不順暢。2004年2月，新當(dāng)選的海南省省長(zhǎng)衛(wèi)留成說(shuō)，他到海南第一個(gè)月的工作批示，一共57件，但最后只辦成2件，辦成率3.5%。他感嘆道：“這簡(jiǎn)直不可理喻!”出現(xiàn)“市長(zhǎng)審批快、科長(zhǎng)落實(shí)慢”問(wèn)題的深層原因就是，官本位觀念導(dǎo)致社會(huì)主體顛倒。部分機(jī)關(guān)和干部遇事只從自身的角度出發(fā)，自己怎么方便就怎么來(lái)，對(duì)自身怎么有利就怎么干，而不考慮企業(yè)等服務(wù)對(duì)象是否滿意。還有就是執(zhí)行機(jī)制不健全，賞罰不明。政策相對(duì)來(lái)講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，但是在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中遇到困難便喪失信心，停止執(zhí)行。這就是我國(guó)目前出現(xiàn)許多“半拉子工程”的原因，因?yàn)閳?zhí)行機(jī)制不健全，賞罰不明，不少政府部門執(zhí)行積極性不高，敷衍塞責(zé)，消極對(duì)付，執(zhí)行不力、不到位。

(2)執(zhí)行成本高昂。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)：從1986年到2005年我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元上升到498元，增長(zhǎng)23倍，而同期人均GDP增長(zhǎng)14.6倍，人均財(cái)政收入和支出分別增長(zhǎng)12.3和12.7倍。④可見(jiàn)20年來(lái)人均負(fù)擔(dān)行政費(fèi)用的增長(zhǎng)速度明顯快于人均GDP和財(cái)政收支的增長(zhǎng)速度。我國(guó)行政管理費(fèi)用超常規(guī)增長(zhǎng)與政府浪費(fèi)現(xiàn)象有關(guān)，導(dǎo)致政府陷入怪圈。一些專家如國(guó)家行政學(xué)院教授杜剛建接受采訪時(shí)認(rèn)為：“中國(guó)是全世界行政成本最高的國(guó)家”。首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所研究員辛向陽(yáng)則指出：“類似巨額的隱形成本人們常常視而不見(jiàn)”。一些地方官員更熱衷于做“大文章”，做“形象工程”。