黨的十六大以來，我國新一屆中央領導集體提出的科學發(fā)展觀、構建和諧社會、構建創(chuàng)新型國家和建設社會主義新農村等一系列新的執(zhí)政理念、發(fā)展戰(zhàn)略和宏偉目標，都有賴于政府的執(zhí)行，因此政府執(zhí)行力的強弱將直接影響著這些理念、戰(zhàn)略和目標的順利實現(xiàn)。2006年3月5日在第十屆全國人大四次會議上，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中明確提出，要“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。這是“執(zhí)行力”概念首次被寫進《政府工作報告》，標志著政府“執(zhí)行力”建設被正式提上政府改革和建設的日程上。溫總理在第十屆全國人民代表大會第五次會議中所做《政府工作報告》同樣也提出了“全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力”。這需要引起各級政府及其工作人員和學者的高度重視。

一、政府執(zhí)行力概念及其特征

政府執(zhí)行力，可理解為在政府組織內所存在的通過準確理解政府的目標及方向和精心設計方案、實施方案，并對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法律、制度等進行集中有效的使用、調度和控制，從而有效地執(zhí)行實施政府的公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標的政府內在的能力和力量。它包括三個層面，從宏觀層面上看，指政府在進行社會管理、維護公共安全及為民眾提供公共產品和服務的過程中所體現(xiàn)的整體執(zhí)行能力;中觀層面上，是指政府及其各部門在執(zhí)行政策、方針、制度時的貫徹力度;微觀層面上講，就是指人的執(zhí)行能力，從政府決策者到部門領導再到一般公務員，在面對執(zhí)行問題時所體現(xiàn)的能力。政府執(zhí)行力貫穿于政府執(zhí)行活動的始終，是一個動態(tài)的過程，不同時期表現(xiàn)為不同的形式。在政府執(zhí)行活動前期主要表現(xiàn)為領會力、預測力、計劃力等;在執(zhí)行活動過程中，主要表現(xiàn)為組織力、控制力、決斷力、應變力、指揮力、溝通協(xié)調力等;在執(zhí)行活動后期主要表現(xiàn)為評估力、調整力、問責力等?？偟恼f來它有如下特征：

(1)客觀現(xiàn)實性。作為一種政府的整體實施能力，政府執(zhí)行力是中央政府及各級地方政府實際努力的客觀結果，因而是一種客觀的現(xiàn)實。任何掩飾與美化的行為都是徒勞無益的。

(2)實踐性。它是政府機構及其公務員在管理服務各項社會事務中體現(xiàn)出來的努力結果，是“起而行之”的客觀事實，不是“坐而論道”的空談。

(3)層次性或差異性。各國的政府執(zhí)行力存在明顯差異，一國的中央政府與地方政府的執(zhí)行力也會有差異，本國各地方政府之間的執(zhí)行力差別就更明顯。

(4)綜合性。政府執(zhí)行力的影響因素是多方面的，它是環(huán)境許可性、行政體制科學性、社會發(fā)展規(guī)劃合理性、政策可行性、社會公民配合、政府領導重視、公務員實際努力等方面綜合作用的客觀結果。

二、我國政府執(zhí)行力現(xiàn)狀

政府執(zhí)行力是實現(xiàn)經濟社會和諧發(fā)展的客觀要求，是建設高效、責任政府，充分履行政府管理服務職能，確保經濟健康快速發(fā)展的重要條件。當前我國經濟社會正處于一個重要的轉型時期，由于政府自身體制改革不夠深入，使一些部門職能不明晰，責任不明確，缺位、越位、錯位，不作為、亂作為導致資源內耗、責任真空等問題突出存在，這些都在很大程度上影響了政府執(zhí)行力的發(fā)揮和落實，具體表現(xiàn)為：

1、該執(zhí)行而不執(zhí)行，執(zhí)行失職

所謂執(zhí)行失職就是指行政主體有積極實施行政行為的職責和義務，能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態(tài)，也叫行政不執(zhí)行。①執(zhí)行失職是政府職能缺位的表現(xiàn)，是一種嚴重的失職、瀆職行為，由此引發(fā)的行政糾紛嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益，同時也嚴重損害了政府的形象。調查發(fā)現(xiàn)，當前執(zhí)行失職在我國主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)有令不行。有法不依、有令不行，主要體現(xiàn)在有些地方政府或部門不執(zhí)行上級的命令，不落實國家的法律法規(guī)，不貫徹黨的路線、方針、政策等方面。有些地方或部門本位主義極其嚴重，從自身利益出發(fā)，對國家出臺的法律法規(guī)和方針政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔聞，不理不睬，明明政策對頭，就是頂著不辦，導致國家的法律、政策形同虛設。一個取信于民的政府，應該是有作為的政府，而有些政府及其部門的“有令不行”破壞了下級服從上級的政治紀律，使上級的命令得不到執(zhí)行，國家的法律法規(guī)無法落實，黨的路線、方針、政策得不到貫徹，并且往往給集體和國家?guī)砭薮髶p失。

(2)逃避執(zhí)行。在當前政府工作中，推諉扯皮、逃避執(zhí)行上級命令和國家法律法規(guī)的現(xiàn)象并不少見。如，2007年洛陽的“12·25”的一場大火，309條人命被大火無情吞噬，央視12月29日的《東方時空》面對面欄目播放了記者對公安部消防局的某領導的采訪，采訪中，記者同志滿臉嚴肅的情態(tài)，雙眉緊鎖，希望消防部門的領導能對消防防范工作的不足，向人民作些交代，可是我們的領導卻避而不談消防部門的防火監(jiān)管的失責，把責任都推給了發(fā)生火災的事故單位，指出這是由于其違法所致，一副事不關己的姿態(tài)，將事故原因歸結為事故單位未向消防部門申請火災預防檢查，既然你不申請，我們也就無能為力了。②

(3)虛假執(zhí)行。虛假執(zhí)行是表里不一、陽奉陰違的執(zhí)行，特別是當執(zhí)行的政策對自己的權益有損害的時候，就會制定表面上與上級政策一致，實際卻是相違背的實施方案，干著相違背的事情。比如說，為了調控房價，中央出臺了一系列政策。然而為化解中央政府宏觀調控房價的力度，一些地方政府延期出臺執(zhí)行細則，有選擇性地發(fā)布土地存量數據，通過“空對空”的會議“貫徹”中央政策，表面上落實宏觀調控，背地里推高房價。

(4)被動執(zhí)行。中國有句諺語：鐵牛的屁股——推不動，說的就是有些政府或部門被動執(zhí)行中央政策和上級命令，上級催一催，他就動一動，甚至有的畏難、畏險，推也推不動。當前，很多城市“房地產”過熱問題十分突出，中央政府心急如焚，多次實施宏觀調控，派出調查組、督察組，但許多地方政府似乎高枕無憂，甚至還為房價飛漲而暗自竊喜;中央政府疾言厲色，許多地方政府表面上唯唯諾諾，實則陽奉陰違。

2、該執(zhí)行而亂執(zhí)行，執(zhí)行濫權

執(zhí)行濫權又稱執(zhí)行不當，即濫用自由裁量權，是行政主體在職責權限范圍內違反行政合理性的原則不當行使行政權力的行為。執(zhí)行濫權是行政主體在行政行為時具有不合法的目的和動機、不相關的考慮以及不合理的內容而所做出的行政決定，是違背了行政合理性原則的表現(xiàn)。③一些執(zhí)法部門和執(zhí)行人員由于政策水平低或道德素質差，或是出于尋租、謀私的心理，或是由于對政策理解不透徹，而不適當地使用自由裁量權，對不同的政策目標團體(即政策直接作用影響的對象)采取不同的標準，一桿秤兩個星，一碗水端不平，嚴重違背了政策的公平、公正原則，損害了公共政策的整體效果。具體表現(xiàn)為：

(1)選擇執(zhí)行。有些政府及其部門執(zhí)行政策斷章取義，官僚主義作風嚴重，責任意識低下，不履行職責，對上級的政策、指示精神，戰(zhàn)路規(guī)劃以及法規(guī)等根本就不貫徹實施。作為執(zhí)行者的下級政府往往根據本地區(qū)、本部門的利益需求而對上級政府或部門制定的政策進行任意的取舍。有利就執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行。在執(zhí)行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”。置國家政策原則于不顧，站在小團體權益的立場上鉆政策的空子，“斷章取義，為我所用”，妨礙了上級部門政策和制度的實施。

(2)歪曲執(zhí)行。有些政府及其部門在執(zhí)行公共政策時，除了考慮公共利益和政治利益之外，還會考慮自己部門的利益。在符合公共利益和政治利益的前提下，如果貫徹的政策對于自己有利或者沒有利益沖突，它就會積極執(zhí)行;如果政策對自己有損害，它就會歪曲變相執(zhí)行。歪曲執(zhí)行的現(xiàn)象主要是改變上級命令和國家法律法規(guī)的實質，曲解其義地執(zhí)行。這種現(xiàn)象往往是由于政策執(zhí)行者根據自身有利的部分予以實施，結果導致政策無法得到真正的貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的績效。

(3)盲目教條執(zhí)行。執(zhí)行的胡亂性還有一種表現(xiàn)形式就是對政府的決策進行盲目教條執(zhí)行。盲目教條執(zhí)行在我國主要是指有的地方政府和部門沒有領會和理解中央政策和上級命令的要義、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區(qū)、本行業(yè)的實際情況很好地結合，貌似執(zhí)行，實質上干著破壞之事。盲目教條執(zhí)行破壞了中央政策和上級命令的嚴肅性，使中央政策和上級命令的執(zhí)行流于形式，一事當前，先看中央政策和上級命令條文怎么說。由此而來，不能創(chuàng)新，卻倒成了有些政府不執(zhí)行和亂執(zhí)行的借口;出了問題，不從自身找原因，而找中央政策和上級命令的漏洞和不足。

3、不該執(zhí)行而亂執(zhí)行，執(zhí)行越權

執(zhí)行越權是指國家行政機關超越其“法定權限”而在其職權范圍之外行事。依照法律的規(guī)定，每個行政主體的權力都有一定的地域、事務、程度、層級權限的限制，行政執(zhí)行行為在運行的過程中超越這個限制就可能侵犯其他行政主體的權力，構成執(zhí)行越權。越權無效的核心內容是：越權的政府行為不具有法律效力。該原則既是約束政府實體行為也約束其程序行為。執(zhí)行越權在現(xiàn)實中具體表現(xiàn)為：

(1)有禁不止。近年來，在我國的一些地方政府有禁不止的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如2006年8月16日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，對內蒙古新豐電廠項目違規(guī)建設和發(fā)生的重大施工事故作出嚴肅處理。內蒙古新豐電廠2005年7月8日因搶進度、違規(guī)施工造成汽輪機主廠房球形網架坍塌，導致6人死亡，8人受傷。經查，該項目在建設過程中，當地政府有關部門和企業(yè)存在越權審批、違規(guī)批準征地、虛假申報、突擊建設、違反招投標程序等嚴重問題，尤其是在國家有關部門將其確定為違規(guī)項目、明令停工后，電站建設施工仍未得到制止，是一起典型的漠視法紀、頂風違規(guī)并造成嚴重后果、影響極壞的事件。這樣有禁不止的類似事例令人觸目驚心。“你說你的，我干我的”，對抗心態(tài)異常頑固。

(2)越位執(zhí)行。目前，有些地方政府和部門職能越位現(xiàn)象十分嚴重，成為中央關注的政府職能轉變的主要問題之一。“越俎代庖”已成為很多行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員的習慣性思維。造成這種惡果的原因，關鍵就是行政權的無限擴大，缺乏約束;沒有樹立公共服務意識，不尊重法制和權利;不嚴格依照法律、制度、程序的規(guī)定對管轄范圍內的事項進行規(guī)范管理，而是肆意擴大權力，忘記了權力是人民賦予的道理。

(3)附加執(zhí)行。當前，附加執(zhí)行也較為普遍，其突出表現(xiàn)在各地、各部門、各行業(yè)制定的“土政策”上。盡管中央三令五申不允許對老百姓亂攤派、亂收費，但有些地方、部門就是不聽，什么人頭稅、雜豬稅、窗戶稅、建房稅、修路費等，花樣百出去掏老百姓的腰包。比如，廣西壯族自治區(qū)查處縣以上學校教育亂收費117起，違規(guī)收費金額達890余萬元，這些亂攤派給當地群眾帶來了不合理的負擔。有人追查下來，責任人則以“根據上級文件精神，結合本地實際，取之于民，用之于民”，一句“結合”就把亂攤派、亂收費的行為變得合情合理了。

4、執(zhí)行效率低下

政府執(zhí)行力低效的最后一個表現(xiàn)形式就是執(zhí)行效率低下。政府執(zhí)行力的衡量標準不僅要看投入，更應該注重產出和結果?，F(xiàn)實中，往往是政府執(zhí)行過程中投入巨大，結果收效卻甚微，導致執(zhí)行成本居高不下。現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為：

(1)執(zhí)行不順暢。2004年2月，新當選的海南省省長衛(wèi)留成說，他到海南第一個月的工作批示，一共57件，但最后只辦成2件，辦成率3.5%。他感嘆道：“這簡直不可理喻!”出現(xiàn)“市長審批快、科長落實慢”問題的深層原因就是，官本位觀念導致社會主體顛倒。部分機關和干部遇事只從自身的角度出發(fā)，自己怎么方便就怎么來，對自身怎么有利就怎么干，而不考慮企業(yè)等服務對象是否滿意。還有就是執(zhí)行機制不健全，賞罰不明。政策相對來講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，但是在執(zhí)行公共政策的過程中遇到困難便喪失信心，停止執(zhí)行。這就是我國目前出現(xiàn)許多“半拉子工程”的原因，因為執(zhí)行機制不健全，賞罰不明，不少政府部門執(zhí)行積極性不高，敷衍塞責，消極對付，執(zhí)行不力、不到位。

(2)執(zhí)行成本高昂。據有關部門統(tǒng)計：從1986年到2005年我國人均負擔的年度行政管理費用由20.5元上升到498元，增長23倍，而同期人均GDP增長14.6倍，人均財政收入和支出分別增長12.3和12.7倍。④可見20年來人均負擔行政費用的增長速度明顯快于人均GDP和財政收支的增長速度。我國行政管理費用超常規(guī)增長與政府浪費現(xiàn)象有關，導致政府陷入怪圈。一些專家如國家行政學院教授杜剛建接受采訪時認為：“中國是全世界行政成本最高的國家”。首都社會經濟發(fā)展研究所研究員辛向陽則指出：“類似巨額的隱形成本人們常常視而不見”。一些地方官員更熱衷于做“大文章”，做“形象工程”。