三、政府執(zhí)行力弱化的原因分析

長期以來，政府一直存在著重計劃、輕執(zhí)行，重預(yù)算、輕決策的流弊，政府執(zhí)行力低下，導(dǎo)致政府權(quán)大責(zé)小，公共責(zé)任缺失，也是造成政策無法落實、民心渙散的主要原因。政府是否具備高效、公正、責(zé)任、民主的執(zhí)行力，關(guān)系到廣大人民群眾的根本利益和國家的繁榮、經(jīng)濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。一個執(zhí)行力缺乏、執(zhí)行不力的政府是無能的政府，由于其無法有效執(zhí)行國家的公共政策和決策，使這些政策決策所確立的目標(biāo)變成虛無縹緲的空中樓閣，無法得以有效實現(xiàn)，也就使得政府本身面臨著存在的合法性危機。從這個意義上說，執(zhí)行力之于政府具有十分重要的意義，政府執(zhí)行力的高低關(guān)系到整個國家的興衰成敗、政權(quán)的鞏固與發(fā)展，以及統(tǒng)治的合法性。概括說來，當(dāng)前政府執(zhí)行力弱化的原因主要在于以下幾個方面：

1、行政管理體制不完善。由于我國正處在行政管理體制改革階段，政府的機構(gòu)設(shè)置的不健全和組織部門間的職能交叉，導(dǎo)致了政府職能范圍上的模糊性，具體表現(xiàn)在處理事權(quán)劃分上的相互交叉和重疊。盡管已經(jīng)過機構(gòu)改革，但行政機構(gòu)的設(shè)置仍不盡合理，以致出現(xiàn)分工不清、職責(zé)不明現(xiàn)象。在這種情況下，有些行政機關(guān)趨于充當(dāng)享受權(quán)力的角色，而努力排斥需要承擔(dān)責(zé)任的那部分重疊角色;行政執(zhí)法人員在其所扮演的角色與個人無益或相悖時，在主觀上不愿意承擔(dān)角色責(zé)任。政府部門設(shè)置多、部門之間的職能交叉以及政府職能轉(zhuǎn)變遲緩等，為政府執(zhí)行力的構(gòu)建帶來了困難。政府行政執(zhí)行的推進很大程度依賴于政府職能自身的實施，但在我國由于歷史原因，政府每個部門應(yīng)該有什么樣的職能，未必都很清晰。部門設(shè)置越細，部門之間的職能交叉的概率越高，政府執(zhí)行和貫徹的時間就越長，難度就越大;一項行政事務(wù)的處理程序越復(fù)雜，涉及的部門越多，其實現(xiàn)起來也越難?？梢姡毮芙徊嬷丿B、模糊不清，對于我們構(gòu)建政府的執(zhí)行力有許多負(fù)面影響。

2、政府部門利益驅(qū)使。談到部門利益對政府行政執(zhí)行的影響，研究公共政策的學(xué)者楊鵬先生曾有一個形象的比喻。他說：“我們現(xiàn)在的一些地方政府，看起來是一個政府，實際里面是一個一個的‘土豆’。每個‘土豆’都是一個利益板塊，而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起。”楊鵬的“土豆論”換成中共中央黨校研究室副主任周天勇教授的話來說，就是中國幾乎沒有不收費的部門，據(jù)中央黨校研究室估算，目前全國各級政府部門每年收費總收入高達8000億元，其中有統(tǒng)計的預(yù)算外收費收入每年達5000億元，統(tǒng)計外的收費收入最保守估計也有3000億元⑤?？梢灾v，這些收費是形成部門利益的重要因素。部門利益的溫床造就了各地政府形形色色的“地方保護主義”的形成，對政府行政政策實施所造成的阻力，已經(jīng)成為近年來我國政府行政執(zhí)行中最為嚴(yán)重的問題。由政府部門利益衍生出的地方保護主義嚴(yán)重地破壞了公共政策的執(zhí)行，也會使民眾對政府失去基本的信任，失卻信任也就失去合法性，其結(jié)果會造成社會嚴(yán)重對立，走向陷入沖突泥坑而欲拔不能之境地。

3、決策方案質(zhì)量不高。任何執(zhí)行活動都是在決策的基礎(chǔ)上展開的，由于決策在施政過程中居于核心的地位，直接影響政府管理的水平和效率，以及政策的執(zhí)行，所以質(zhì)量不高的決策方案由于缺乏可行性就很難被最終落實。決策方案質(zhì)量不高對政府行政執(zhí)行力的影響主要表現(xiàn)在：決策缺乏連續(xù)性。決策是一個過程，這個過程中，必須按一定程序并進行一系列的研究，但在決策的實現(xiàn)中，由于政府機構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定，原來政府機構(gòu)所作出的決策本應(yīng)一以貫之地實施，但卻因機構(gòu)的撤并而終止，或打了折扣，導(dǎo)致無法執(zhí)行;決策的隨意性。從理論上說政府所作出的決策應(yīng)該有固定的價值標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)就是以“三個代表”和科學(xué)發(fā)展觀為最高標(biāo)準(zhǔn)，為了達此目的，政府決策必須是科學(xué)的、民主的，但是在實際操作中，一些決策卻包含了一己私利，如為了體現(xiàn)政績，投上級之所好，為今后升遷作鋪墊等等，這必然造成隨意決策;決策缺乏可行性。政府在指定決策的過程中優(yōu)柔寡斷，瞻前顧后，導(dǎo)致制定出的公共決策缺乏時效性，錯過貫徹和實施決策的時機，從而最終使一個比較好的決策喪失了存在的意義。

4、執(zhí)行過程的監(jiān)控機制不健全。監(jiān)控機制不健全，行政機關(guān)自我修正機制不完善是導(dǎo)致我國政府部門執(zhí)行力低下的重要原因。這主要是由于從現(xiàn)行法律制度上來看，對行政執(zhí)行的監(jiān)控機制很多，有權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督以及行政審計監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等，而這些監(jiān)控機制過多注重的是事后監(jiān)督，對行政機關(guān)行政執(zhí)行的監(jiān)控只能是采取“亡羊補牢”、“救火式”，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題無法及時得到有效的反饋，導(dǎo)致我國政府部門行政執(zhí)行出現(xiàn)“重布置、輕落實”的怪圈。究其原因主要有：一是行政監(jiān)督不到位。當(dāng)前行政監(jiān)控體制中存在著上級監(jiān)督信息不靈、同級監(jiān)督缺乏制約、下級監(jiān)督軟弱的問題。二是司法監(jiān)督受干擾。行政案件受理難、審判難、執(zhí)行難的現(xiàn)象仍然存在，非法干預(yù)時有發(fā)生。三是社會監(jiān)督乏力。目前，雖然社會監(jiān)督對執(zhí)法工作發(fā)揮了一定作用，但由于渠道不暢、執(zhí)法部門主觀接受監(jiān)督的意愿不強等原因，影響了社會監(jiān)督的積極性和實際效果。

5、公務(wù)員執(zhí)行素質(zhì)偏低。公務(wù)員是政府公共行為的實施者，但由于多種原因，公務(wù)員素質(zhì)不高的問題依然存在。國家公務(wù)員作風(fēng)不實，公仆意識不強，“官本位”意識、權(quán)力本位意識較濃的現(xiàn)象普遍存在，難以適應(yīng)現(xiàn)代政府職能要求的規(guī)則意識、法治意識、服務(wù)意識、廉潔自律意識，給政策的最終貫徹和執(zhí)行帶來人為的阻力。造成這種局面原因主要是：一方面，部分行政機關(guān)執(zhí)法具有一定的趨利性，對自身有利的就管，而對自身無利的就不管，導(dǎo)致行政執(zhí)法出現(xiàn)無人管地帶。另一方面，部分行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強。另外，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者工作作風(fēng)不實，對具體問題缺乏通盤考慮，一旦作出錯誤的決定，就很難改變或及時進行糾正，其結(jié)果是導(dǎo)致了行政執(zhí)法人員無所適從，客觀上往往表現(xiàn)為拖延履行職責(zé)或無所作為。最后，公務(wù)員單一的專業(yè)教育較多，而現(xiàn)代行政管理，特別是市場經(jīng)濟所需的財經(jīng)、金融、法律知識較少，特別是應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)能力不強造成的專業(yè)技能匱乏，也對政府政策的最終執(zhí)行帶來一定的困難。

綜上所述，導(dǎo)致我國政府部門行政執(zhí)行力低下的原因多種多樣，有觀念、體制、政策、作風(fēng)、素質(zhì)等多方面的原因，既有主觀方面的又有客觀方面的原因。提高我國政府執(zhí)行力將是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，必須對癥下藥，多管齊下。如果不從根本上加以解決，就會愈演愈烈，縱容敷衍了事、互相推諉、不負(fù)責(zé)任的官僚主義，助長徇私枉法、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行政腐敗現(xiàn)象。

四、提升政府執(zhí)行力的對策分析

客觀現(xiàn)實一再昭示：政府執(zhí)行力是一個國家核心競爭力的綜合體觀，是在現(xiàn)代化進程中評價政府優(yōu)劣的重要尺度。正如有的學(xué)者所說，國家之間政治上最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于政府的水平⑥。政府執(zhí)行力不是一個單純的理論問題，更重要的是一個需要見之于行動的實踐問題。隨著國際國內(nèi)形勢的深刻變革，形成與時代精神相適應(yīng)的政府執(zhí)行力，并使之不斷強化提升已成為各級政府面臨的重大課題和迫切任務(wù)。我們應(yīng)該從政府執(zhí)行力生成的機理中，尤其應(yīng)從現(xiàn)實的需要中，努力探尋強化提升政府執(zhí)行力的有效途徑。

1、變革和創(chuàng)新政府管理理念。思想觀念是行動的先導(dǎo)。政府要充分履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，成為一個有能力有成效并為廣大群眾認(rèn)可擁護的政府，必須進一步變革和創(chuàng)新政府管理理念。一是強化政府服務(wù)的理念，摒棄單純管制的觀念。政府是人民的政府，政府的一切工作，歸根到底是為人的全面發(fā)展服務(wù)的，人民賦予政府的權(quán)力不能異化，必須用來全心全意為市場、企業(yè)和人民服務(wù)。“行政就是服務(wù)”、“服務(wù)就是發(fā)展資源”、“服務(wù)才能體現(xiàn)和提升執(zhí)行力”等先進的現(xiàn)代理念應(yīng)成為政府的主導(dǎo)理念;二是強化責(zé)任政府的理念，破除隨意裁量的陳舊觀念。責(zé)任意識與服務(wù)意識是相輔相成、相得益彰的，政府服務(wù)的過程，也就是政府履行職責(zé)的過程。服務(wù)意識缺失，難以真正盡職盡責(zé);責(zé)任意識缺乏，政府服務(wù)也難以實現(xiàn)。確立和強化責(zé)任意識，確保權(quán)責(zé)相稱，防止和糾正權(quán)大責(zé)小或責(zé)大權(quán)小的現(xiàn)象，才能使政府真正做到權(quán)為民所用，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益;三是要強化政府效能的理念，改變忽視效能的陳舊觀念。效能是政府管理的生命和根本價值所在。政府執(zhí)行力的提升，要體現(xiàn)在政府運轉(zhuǎn)速度快、辦事效率高、行政成本低、社會效益好等方面。否則，就會流于形式，陷于空喊。因此，必須強化效能意識，把成本管理、效率管理納入政府管理之中。

2、合理界定政府職能的邊界。在政府職能缺位、越位、錯位的情況下，很難形成真正意義上的政府執(zhí)行力。因此，強化提升政府執(zhí)行力，必須與政府職能科學(xué)定位和切實轉(zhuǎn)變相結(jié)合。在現(xiàn)代社會中，政府無疑應(yīng)該成為社會管理的主角，但社會的善治還需要若干配角。所以，必須充分發(fā)揮其他管理主體的作用，明確各自的職責(zé)分工，市場可以有效運作的事務(wù)，政府不包攬;企業(yè)能夠自主經(jīng)營的事務(wù)，政府不插手;社會可以辦理的事務(wù)，政府不干預(yù)。只有這樣，政府才有可能集中力量全面履行經(jīng)濟管理、市場調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)職能，成為行為規(guī)范、廉潔高效、執(zhí)行有力的社會管理主體。

所以，提高政府執(zhí)行力，必須科學(xué)界定和規(guī)范各級政府和政府各部門職能，形成有效的政府協(xié)調(diào)機制。我國是一個人口眾多、地域廣闊、地區(qū)差異大的國家，需要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。著眼于提高執(zhí)行力，中央應(yīng)在強調(diào)大政方針一致性的同時，區(qū)別不同情況，實行分類指導(dǎo)。各地區(qū)、各部門則要在貫徹中央方針政策的過程中，從本地區(qū)、本部門實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作。在形成統(tǒng)一的決議之前，可以各抒己見，充分反映和表達各自的利益訴求。但決議一經(jīng)形成，就不能以任何借口阻滯政策的貫徹落實。強調(diào)政令統(tǒng)一，并非要求盲從，更不意味著扼殺地方和部門的創(chuàng)造性和主動性。

3、培育政府執(zhí)行主體的執(zhí)行力素質(zhì)。執(zhí)行主體的執(zhí)行力素質(zhì)主要是指那些對執(zhí)行有直接影響的素質(zhì)，包括執(zhí)行主體的思想素質(zhì)和職業(yè)技能。首先是要培育政府執(zhí)行人員的思想素質(zhì)，必須培養(yǎng)執(zhí)行者的敬業(yè)精神，使他們熱愛本職工作，有著高度的責(zé)任心、紀(jì)律性以及執(zhí)行工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，同時執(zhí)行者還必須具備一定的自制力、必須誠實可靠。思想素質(zhì)不好的執(zhí)行主體甚至還會故意消極怠工、反抗執(zhí)行或抵觸執(zhí)行，嚴(yán)重影響政府的執(zhí)行力。其次要著力提高執(zhí)行人員的職業(yè)技能，要把政府組織建成學(xué)習(xí)型的組織，要強調(diào)不斷學(xué)習(xí)，使政府執(zhí)行人員與時俱進地掌握新的執(zhí)行技術(shù)、手段和藝術(shù)，提高執(zhí)行能力。政府執(zhí)行者必須具有執(zhí)行工作中所需具備的一切管理思想、技術(shù)、方法甚至管理藝術(shù)等。如所應(yīng)具備的服務(wù)行政思想，以及執(zhí)行過程中所需要的信息技術(shù)、預(yù)測技術(shù)、應(yīng)變技術(shù)及執(zhí)行經(jīng)常需要運用的經(jīng)濟手段和法律手段等等⑦。

培育政府執(zhí)行主體的執(zhí)行力還必須把好公務(wù)員的“入口”關(guān)，特別是考試考核關(guān)，確保更多的有執(zhí)行力素質(zhì)的高層次人才進入公務(wù)員隊伍;另外要對政府執(zhí)行人員進行能力培訓(xùn)工作，包括各種形式的培訓(xùn)、交流、自學(xué)等，規(guī)范初任培訓(xùn)，提高他們的執(zhí)行力素養(yǎng);　同時要加強實踐的鍛煉，讓他們的執(zhí)行力在實踐工作得到鍛煉和提高，豐富他們的實踐經(jīng)驗和實際執(zhí)行工作能力;最后要堅決運用辭職、辭退等手段，使一些實在無法適應(yīng)政府執(zhí)行工作、執(zhí)行力低下的人員以各種形式離開政府部門。

4、構(gòu)建協(xié)調(diào)高效的政府執(zhí)行機制。建立和完善政府執(zhí)行機制，是提高政府執(zhí)行力的重要載體。目前，不少行政機關(guān)之所以存在行政不作為、亂作為現(xiàn)象，一個重要原因就在于職責(zé)不清。必須建立和完善政府執(zhí)行機制，形成行為規(guī)范、有章可循的“以制度管事管人”的執(zhí)行制度和責(zé)任明確、協(xié)調(diào)高效的政府執(zhí)行機制。

首先要優(yōu)化政府組織架構(gòu)。一個優(yōu)化的政府組織結(jié)構(gòu)才是執(zhí)行力強的組織。合理高效的政府組織結(jié)構(gòu)，可以產(chǎn)生最小程度的執(zhí)行摩擦和最大限度的綜合執(zhí)行力;其次要制定主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責(zé)任制。建立崗位責(zé)任制的目的在于明確決策執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)、部門、行政人員等各自的責(zé)任，讓執(zhí)行者負(fù)責(zé)地并正確地做事，明確這一步做什么，下一步做什么，從而提升工作效率，真正做到任務(wù)到人，責(zé)任到崗到人;再次要深化行政審批制度改革。結(jié)合《行政許可法》的實施，依法進一步削減審批事項，減少審批環(huán)節(jié)，下放審批權(quán)限，縮短審批時限。對保留的審批事項，按照“公開、公平、高效、規(guī)范”的原則，在程序、環(huán)節(jié)、時限上進一步優(yōu)化審批，真正做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批時限縮短;最后要構(gòu)建規(guī)范有效的政府執(zhí)行流程設(shè)計及運作。設(shè)計規(guī)范合理的執(zhí)行流程，既有利于消除執(zhí)行過程中的多余步驟，減少資源及時間浪費，又可規(guī)范執(zhí)行行為，避免執(zhí)行失范和執(zhí)行偏差，提高政府執(zhí)行力。應(yīng)該根據(jù)不同的類別，規(guī)定不同的執(zhí)行流程，同時注重在操作時允許有一定的靈活性和主動性。

5、強化責(zé)任追究，建立科學(xué)的考核機制和執(zhí)行監(jiān)控機制。由于種種原因，政府執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行偏差、走樣和中斷甚至消極抵制執(zhí)行現(xiàn)象。采用科學(xué)的方法，對行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果以及綜合素質(zhì)進行全面監(jiān)測、考核、分析和評價，不斷改善執(zhí)行手段，提高執(zhí)行效率。執(zhí)行監(jiān)控就是要通過對政府的執(zhí)行過程進行科學(xué)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種各樣的執(zhí)行偏差，保證政府政策決策目標(biāo)的全面落實，并促進執(zhí)行效率和執(zhí)行力的提高。

首先要建立健全政府績效評估制度。用科學(xué)的方法，制定政府政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效的全面考核標(biāo)準(zhǔn)，對政府部門及其人員的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果進行全面監(jiān)測、考核分析和評價，為政府及其人員提供及時的執(zhí)行情況反饋，不斷改善政府部門及其人員的執(zhí)行手段，提高政府部門及其人員的主動性、創(chuàng)造性和執(zhí)行效率;其次要加強執(zhí)行監(jiān)督。建立和完善投訴舉報制度。進一步完善機關(guān)效能投訴中心工作規(guī)則及相關(guān)制度，明確效能投訴受理范圍，規(guī)范效能投訴工作程序，認(rèn)真受理群眾的投訴。建立健全民主評議制度。通過座談會、問卷調(diào)查等形式邀請公眾參加評議政府機關(guān)，拓展社會公眾參與評議政府的途徑，增強評議的科學(xué)性和可信度。加強行政監(jiān)督。加強行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件備案制度，完善行政復(fù)議工作制度;最后要完善責(zé)任追究制度。建立行政首長問責(zé)制度。全面落實行政首長負(fù)責(zé)制，對于政府部門存在的執(zhí)行上級機關(guān)決策和部署不力、違反規(guī)定進行決策、不認(rèn)真履行行政管理職責(zé)和內(nèi)部管理職責(zé)等問題，對部門行政首長予以問責(zé)。完善行政過錯責(zé)任追究制度。實行嚴(yán)格的行政過錯責(zé)任追究制，對于不履行法定職責(zé)、行政不作為、亂作為的，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的相應(yīng)責(zé)任，形成責(zé)任體系的閉環(huán)效應(yīng)。明確行政過錯追究的責(zé)任層次，準(zhǔn)確界定批準(zhǔn)、審核、承辦等行政管理各環(huán)節(jié)相關(guān)人員(包括部門負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人和普通公務(wù)員)所應(yīng)承擔(dān)的具體過錯責(zé)任，確保責(zé)任落實到每一層次、每一職級、每一崗位。