四、余論：“民主”在哪里？

“公正社會”價值導向下的社會保障體系、法治、大部門制和話語體系，可能是中國政治在未來5年甚至更長一些時間的政策選項。人們可能會問：民主在哪里？

其實，熟悉民主歷史和民主理論的人都應該知道，法治(憲政)本身就是一種民主形式(我們熟悉的憲政民主)，而且是民主的根本保障形式。對于西方憲政理論家而言，提到多數決民主，首先必須有立憲民主，只有多數決民主而無立憲民主只能是“多數人暴政”，民主變成了非民主甚至專制，只有有了立憲民主的多數決民主才能稱為“自由民主”?？梢哉J為，把保障自由的憲法說成是“民主的”，這應該是一種高度智慧的歷史敘事，因為西方歷史上自由和民主具有根本的沖突性。

在羅爾斯看來，政治分為憲法政治和日常政治，憲法政治即司法復審制度確保的基本權利與自由，而日常政治實現(xiàn)的是多數決立法原則，而多數決立法當然可能侵犯個人的基本權利和自由。為此，“關鍵是要在兩種民主觀念(憲法民主和多數決民主)之間做出選擇”。一方面，“民主的憲法應確保某些基本的權利和自由不受日常政治(與憲法政治相對)之立法多數決的影響”，另一方面，“即使那些支持司法復審制度的人也必須假定，在日常政治中，立法的多數決原則必須得到遵守”[1]4－5。

筆者認為，羅爾斯是在“詞典式序列”的意義上使用立憲民主和多數決民主。用他自己的話說，“我傾向于接受司法復審制度”[1]4，但又不得不向多數決民主妥協(xié)。也就是說，憲法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能顛倒。應該看到，薩托利雖然是“熊彼特式民主”即“選舉式民主”的理論集大成者，但前提還是確保自由和基本權利的立憲民主，其理論上的多數決民主只不過是對大眾民主政治的妥協(xié)和退讓。在這一點上，布坎南和羅爾斯沒有什么區(qū)別，都把“立憲時刻”放在第一位。

那么，相對于多數決民主的立憲民主到底是何物？無需系統(tǒng)的理論梳理，常識告訴我們，立憲民主就是憲政，或者說就是法治。無論是柏拉圖還是亞里士多德，法治都是一切政體的基礎，法治優(yōu)于人治。到了近代，從洛克、孟德斯鳩到美國建國者如聯(lián)邦黨人，設計的政體都是以貴族為政治主體的憲政體制或法治政體，排斥的是大眾權利或民主政治。就是這樣一個明白無誤的概念，憲政或法治怎么與民主勾連在一起呢？排斥大眾權利而確保精英權利和自由的憲政被說成是所謂的“憲政民主”，進而變成了一種民主的流行觀念，不能不說是冷戰(zhàn)中西方人意識形態(tài)建構的巨大成就。用薩托利的話說，二戰(zhàn)后西方社會科學的所有努力就是如何使自由與民主相融合[2]，即如何在理論上說得通。

明白了立憲民主其實就是憲政或法治，我們當然接受立憲民主相對于其他民主的第一位的重要性，因為法治是一切政體的基礎。

分權本身也是一種民主形式。如果西方人把憲政稱為一種民主形式，我們更有理由把分權政治與民主聯(lián)系在一起，稱之為“分權民主”。這樣說不僅有政治理論上的資源支撐，還因為分權本身最符合民主的本義。

首先，民主的最基本的含義就是人民當家作主或者多數人統(tǒng)治。到了現(xiàn)代國家時代，原始意義上的民主變成了代議制民主或代表制，要么由皇帝作為“代表”，要么由選舉產生的議員或官員作為“代表”。無論誰是代表，都與原始意義上的民主相去甚遠。但是，分權卻可能找回原始意義上的民主，即讓“人民”直接行使各種權利。這是因為，對于早發(fā)達國家而言，現(xiàn)代國家的形成就是權力集中化或中央化的過程，從而大大削弱既有的地方自治。為此，托克維爾無比正確地指出，追求民主的大革命卻強化了中央集權而削減了地方自治。就此而言，中央對地方的分權難道不是重新找回“人民”的過程？因此，中央對地方的分權其實就是一種民主化的過程。關于這一點，專門研究政治抗爭的查爾斯·梯利又給我們以智慧的啟示：爭取平等權、民族獨立和地方自治的運動都是民主化的一個組成部分。[1]

在《論美國的民主》中，托克維爾談論的民主顯然主要是平等、分權和地方自治，而不是選舉——事實上在托克維爾看來選舉勢必導致多數人立法所形成的侵害富人的多數暴政，雖然當時的美國還沒有實行普選。而托克維爾談論的平等、分權和地方自治，顯然是為了集權化的法國尋求出路，呼吁法國向美國學習。在《論美國的民主》中，托克維爾列舉了大量的公共生活國家化的弊端以及民主化的地方自治的生動活潑的場景。

如果分權和地方自治就是民主，那么資源集中化或中央化的國家直接有違民主的基本原則，而公共權力的中央化是現(xiàn)代國家的一般特征，而現(xiàn)代國家的另外一個重要特征則是權力的公共化即民主化，這兩個特征具有內在的張力。中央化實際上是集權化，而民主化又意味著分權化。沒有集權化，現(xiàn)代國家就建立不起來。但是，中央化的弊端是：且不說其行政成本以及部門利益所導致的官僚利益集團(事實上是一種國家利益集團)，中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛濫必然又導致國家與公民的疏離。在托克維爾看來，“行政集權只能使它治下的人民萎靡不振，因為它在不斷消磨人民的公民精神”，“它可能對一個人的轉瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無補于一個民族的持久繁榮”[3]。

更重要的是，現(xiàn)代國家是一個不斷強化權力的抽象性的過程，權力歸屬于任何個人、家族、特定團體都會受到越來越強大的質疑，即權力只能屬于最為抽象的人民，因而民主化是現(xiàn)代國家的必然訴求。抽象的人民不會直接掌控或行使權力，要么通過代議制下的代表來行使權力，要么通過分權化而使權力落在職能部門、團體或民眾所在的生活單位。

根據比較歷史，我們可以總結出民主形式之間的關系是詞典性關系，不能顛倒的詞典式秩序依次是“法治民主—分權民主—選舉民主”。法治民主不但保障個人權利和自由，也保障國家主權，因而是一種基本政治秩序的民主；分權民主則是為了實現(xiàn)民主初衷而去中央化的一種使制度安排更加合理化的民主，但分權不是無度的，即不能形成無政府主義式的分權；選舉民主則至少是一種在形式上保障大眾平等權利的民主，但是“大眾”既可能用選舉來擁護非民主政體，也可能通過選舉而分裂國家。

這些關系說明，第一順位民主是法治民主，這是一切民主形式的最大公約數。借用馬克思的“經濟基礎”和“上層建筑”的比喻，法治民主和分權民主可以并稱為“基礎性民主”，是好的民主政治的最重要的基礎；而選舉民主、協(xié)商民主(對話民主)和參與民主則是“上層性民主”，是民主的表面化形式。一個國家可能實行各種形式的“上層性民主”，但是沒有“基礎性民主”，“上層性民主”就可能演變?yōu)?ldquo;無效的民主”，進而導致國家的無效治理甚至國家失敗。

轉型國家的歷史都告訴我們，當大眾選舉式民主轟轟烈烈到來時，轉型好的國家至少需要15年的過渡期，其間不會有好的經濟建設和制度建設；轉型不好的國家則會重返專制甚或國家失敗(國家分裂或恐怖主義橫行)。因此，在未來5年甚至更長的時間內(10年)，中國最迫切的任務依然是基礎設施的建設——夯實經濟設施基礎、社會權利基礎和政治設施基礎。

注釋：

[1]另外，根據對法國600年民主化的政治發(fā)展史研究，梯利把爭議性政治劃分為三種形式，即16世紀經常發(fā)生的“競爭性抗議”，即占有差不多同等資源的群體為了爭奪同一資源而發(fā)生的沖突，比如村莊或家族之間為土地而發(fā)生的沖突；17—18世紀的常態(tài)性反應性抗議，諸如抗稅、暴亂或搶糧風暴等現(xiàn)象，這是在資本主義市場力量上升時期農民和城市貧民為保衛(wèi)被市場力量剝奪的資源的斗爭；19—20世紀發(fā)生的“主動性抗議”，其主體是工人階級，以積極的罷工形式而實現(xiàn)自己的權益。參見［美］查爾斯·梯利著《民主》，魏紅鐘譯，上海世紀出版集團，2009年版。

參考文獻：

[1]羅爾斯．政治哲學史講義[M].楊通進，李麗麗，林航，譯．北京：中國社會科學出版社，2011.

[2]薩托利．民主新論[M].馮克利，閻克文，譯．北京：東方出版社，1993: 390.

[3]托克維爾．論美國的民主：上[M].董果良，譯．北京：商務印書館，1988: 97.

（楊光斌，舒衛(wèi)方，中國人民大學 國際關系學院）