在腐敗治理中重新找回公眾參與　　

在OECD組織（Organization for Economic Co-operation and Development）給治理腐敗開出的藥方中，強調腐敗問題的治理主要依賴三種途徑：建立有效的透明化的政治系統(tǒng)；強化打擊腐敗的行動；以及支持積極的公眾參與。

中國目前的現(xiàn)實情況是，第一個路徑進展十分緩慢，各種公開化運動雖然持續(xù)在推行，但總是進行的遮遮掩掩，公開的程度遠遠達不到制約腐敗的目的，而且至今依然沒有一個對公開程度、次序的正式說明和日程表，指望從這個途徑解決腐敗問題可能還需要非常長的時間。而第三個途徑的開放則存在很多顧慮，尤其是對“維護政治穩(wěn)定”的考慮，“維穩(wěn)”目前已經成為中國各級政府的首要任務，此任務的重要性與發(fā)展經濟相當，甚至要超過發(fā)展經濟。中國目前唯一在不斷強化和依賴的路徑，那就是不斷加強現(xiàn)有的反腐敗機構的權力和職能。紀檢監(jiān)察機構已經在根本上奠定了在中國打擊腐敗戰(zhàn)斗中的核心地位，在1978年決定恢復成立紀委之后，紀委的職能一直在不斷擴大，人員在逐漸增多，在其他黨和政府的部門中的地位不斷提高，“黨管干部”和掌握反腐敗領導權的理念在紀檢監(jiān)察機構的成長過程中得到了充分體現(xiàn)。

于是就形成了這樣一個現(xiàn)狀：反腐敗和權力監(jiān)督作為一種公共產品，由黨和國家統(tǒng)一向社會提供，這其實是一種國家中心主義的腐敗戰(zhàn)略。中國目前的腐敗治理，從根本上來說還是由黨和國家來主導的，但這并不是中國所特有的現(xiàn)象，國家中心主義式的反腐敗在很多國家都被奉為圭臬，在反腐敗理論中也長期占據(jù)主導地位。這一理論認為，腐敗作為一種“疾病”，或者說得更學術一些，一種“征候群”（一簇疾?。?，是可以被治理好的。在這一研究路徑的指引下，學者們普遍強調三個因素對于反腐敗的重要作用：領導者的政治決心；獨立且有強制能力的反腐敗機構；以及有效的反腐敗制度設計。

依然以香港為例，廉政公署是國家中心主義反腐敗的有效例證嗎？筆者認為答案是否定的，因為如果大家對廉政公署的歷史有些了解的話，就會發(fā)現(xiàn)民眾的推動在廉政公署早期打擊腐敗的過程中起到了至關重要的作用。在廉政公署辦理的港英總督葛柏（Peter Godber）貪污一案中，在葛柏出逃之后，香港社會掀起了一場激烈的反貪運動，給予了廉署辦案和發(fā)揮打擊腐敗職能強有力的民意支持。在與廉署內部的工作人員談到這一問題時，發(fā)現(xiàn)他們也非常認同這樣的觀點，即廉署對腐敗的成功治理其實是自上而下和自下而上雙向治理的共同結果。

無論是強調領導者的政治意志（反腐敗的承諾和決心），抑或是獨立且有強制能力的反腐敗機構和制度設計，這些都依然是在強調國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會在其中應該發(fā)揮的作用。筆者認為，僅僅作為公共產品而存在的反腐敗是遠遠不夠的，腐敗問題要想較為徹底地解決（完全解決幾乎不可能），一定要發(fā)揮和利用社會的力量，邁向一種社會中心主義的腐敗治理路徑。這一路徑包含兩方面的內容：一是整個社會在道德風氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀念；二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑。

關于第一點，大家可能會問，有誰不痛恨腐敗行為呢？其實這一問題的答案還真的非常吊詭。在課堂上，當筆者向學生發(fā)問：“你們痛恨腐敗現(xiàn)象嗎？”學生們無一例外的表示非常痛恨。但是當我換另外一個問題：“假設你是一家醫(yī)院的院長，你的父母突然生病了，你會動用自己的權力使用最好的醫(yī)療資源給父母治病嗎，即便是違反法律規(guī)定的？”學生們的回答就變得非常猶豫了。這其實就是中國目前腐敗問題的一個重要癥結，當面對抽象的腐敗行為時，大家大抵都是持抵制和反對的態(tài)度，但是當面臨具體的情境時，我們其實并沒有一個對腐敗“零容忍”的政治文化。

關于第二點，對于腐敗問題的跨國比較研究已經證明，充分的言論自由和輿論監(jiān)督才是解決腐敗問題的有效手段。有序、合法、專業(yè)化、制度化的公眾參與，可以大大提高腐敗現(xiàn)象被揭發(fā)和懲處的可能性。我們現(xiàn)在過于迷戀各種反腐敗的微妙制度設計和高超的現(xiàn)代技術手段，卻忘記了腐敗的本質就是權力的濫用，反腐敗研究的就是對權力的約束，而參與是約束權力的最有效手段?！　?/p>

所謂在反腐敗中重新找回公眾參與，其核心就是要加強公眾直接制約公共權力的既有制度和渠道，同時要設計和提供新的制度和途徑供公眾發(fā)揮社會監(jiān)督的能力。在這一思路的指引下，結合國際上的成功經驗，筆者認為以下幾個方面的措施是值得考慮的：

一是加強廉政教育，營造腐敗低度容忍的公共文化。很多人認為這個沒用，市場化改革所帶來的物質主義文化已經在社會上占據(jù)上風，教育根本不會起作用。但是筆者認為事實并不是這樣，并不是教育不起作用，而且我們傳統(tǒng)的那套說教式的唱高調的教育不起作用，情境化的、案例式的教育一定可以深入人心，對于物質的追求并不代表對腐敗的容忍，香港就是最好的例證。但是教育的作用不是那么明顯，而且也不是短時間內可以直接見效的，但是廉政教育必須要長期堅持做，才能發(fā)揮應有的作用。

二是繼續(xù)堅持對以往公民檢舉和控告權利的保護，這主要要通過加強和完善“舉報人保護制度”來實現(xiàn)，我國目前有一定的舉報人保護制度，紀檢監(jiān)察機構甚至還嘗試出臺過“舉報人獎勵制度”，但事實是對舉報人保護的力度和措施遠遠不夠，腐敗與普通的犯罪不同，其往往都是通過內部人揭露的方式來發(fā)現(xiàn)的，香港廉政公署在辦理第一個大案的時候就建立了“證人保護小組”，而我國目前還沒有污點證人制度，也沒有專門保護舉報人的組織和措施。

三是加強人民代表大會制度的財政監(jiān)督職能，從法理上來說，政府的公共財政都必須在作為立法機構的人民代表大會的監(jiān)督下來使用，而人大作為公眾意志和利益的代表，應當監(jiān)督和審批政府的預算行為，但是很遺憾，目前中國人大在這方面沒有發(fā)揮應有的實際作用。

四是要保留和維護媒體的輿論監(jiān)督作用，包括互聯(lián)網和報紙、電視等傳統(tǒng)媒體。筆者可以很負責任地說，目前國內外學術界對于全球腐敗問題的研究成果中，無論是量化統(tǒng)計還是案例研究，大家所找到的對于降低腐敗程度最有效的外部因素依然是媒體的自由程度。當然，自由不意味著無序和失范，在反腐敗的過程中，媒體應當為公眾發(fā)出聲音，為維護公眾的利益而制造輿論，而不是作為惡意誹謗和散布謠言的工具，這是公眾直接發(fā)揮參與對公共權力制約的關鍵渠道。

總之，反腐敗不僅僅是國家的事兒，只有當整個社會都抵制腐敗，并且有能力抵制腐敗的時候，腐敗問題的解決才有希望。

（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）