五、進(jìn)一步完善我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的政策建議

完善我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，關(guān)鍵是“人”的因素，要真正達(dá)到“人的城鄉(xiāng)一體化”。因此，從整體上來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)既要解決農(nóng)民工的戶(hù)籍問(wèn)題、新生代農(nóng)民工問(wèn)題、社保問(wèn)題及其他新出現(xiàn)的問(wèn)題，又要通過(guò)財(cái)稅、用工、體制等各項(xiàng)改革，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，需要從以下幾個(gè)方面著手。

首先，城鄉(xiāng)一體化需要解決好進(jìn)城農(nóng)民的戶(hù)籍與社保問(wèn)題。大量的人口如果進(jìn)入到城鎮(zhèn)，帶來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題就是就業(yè)與社保挑戰(zhàn)。如何把新移民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)體系是城鎮(zhèn)化面臨的另外一個(gè)大的挑戰(zhàn)。大量的人群聚集在一個(gè)城鎮(zhèn)，如果失業(yè)了或者沒(méi)有社保，那是一件不可想象的事情。因此，應(yīng)完善就業(yè)保障政策，研究農(nóng)民工在城市就業(yè)的社會(huì)保障對(duì)接問(wèn)題，可以在東南沿海地區(qū)做城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)接試點(diǎn)，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最后推廣到全國(guó)，建立完善的城鄉(xiāng)一體化社保體系。此外，戶(hù)籍制度“兩個(gè)20%”是未來(lái)我國(guó)增長(zhǎng)點(diǎn)的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化要想成為中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的新引擎，要充分利用“兩個(gè)20%”。戶(hù)籍制度的兩個(gè)20%，第一個(gè)20%是已進(jìn)城的農(nóng)民工，如果他們的戶(hù)籍問(wèn)題能夠解決，將其徹底市民化，則會(huì)為我國(guó)未來(lái)10年內(nèi)需式高速增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。爾后如果能夠再將另外20%的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、市民化，我國(guó)將達(dá)到國(guó)際中等國(guó)家城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，這20%還應(yīng)會(huì)帶來(lái)另外10年的內(nèi)需式高速增長(zhǎng)。用好這兩個(gè)20%城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工幸福，內(nèi)需擴(kuò)大，增長(zhǎng)持續(xù)，國(guó)家會(huì)進(jìn)一步繁榮發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)一體化要求特色與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重。城市與繁榮并不能等同。美國(guó)大城市底特律，由于汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的繁榮而迅速繁榮起來(lái)，曾經(jīng)達(dá)到200多萬(wàn)人口。但隨著美國(guó)汽車(chē)業(yè)的衰落，底特律又迅速衰落下來(lái)，目前被美國(guó)人形容成了一座“死城”。所以，片面講發(fā)展城鎮(zhèn)化也是挺危險(xiǎn)的，如果一個(gè)城鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，沒(méi)有工作機(jī)會(huì)，大量的人集聚起來(lái)，問(wèn)題會(huì)更大。長(zhǎng)三角、珠三角的小城鎮(zhèn)之所以繁榮起來(lái)，都是專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展所帶動(dòng)的。如何發(fā)展一個(gè)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，從而以產(chǎn)業(yè)的支撐來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)的發(fā)展也是最關(guān)鍵的問(wèn)題。迪拜之所以出現(xiàn)泡沫，就是片面以房地產(chǎn)來(lái)帶動(dòng)，缺乏實(shí)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，最后出現(xiàn)金融危機(jī)時(shí)抗風(fēng)險(xiǎn)能力太弱，不堪一擊。我國(guó)各個(gè)地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地的條件，發(fā)展具有本地特色而又有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，才能使中小城鎮(zhèn)有活力。目前我國(guó)“千鎮(zhèn)一面”、“產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)同質(zhì)”是中小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的大問(wèn)題，如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位而不是盲目地發(fā)展，是小城鎮(zhèn)未來(lái)要著重避免的問(wèn)題。

第三，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中要慎防中小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)被爆炒，未發(fā)展先泡沫化。目前農(nóng)民工在城市買(mǎi)不起房子，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費(fèi)。原因當(dāng)然是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)太高了，他們根本買(mǎi)不起。如果這些20%的農(nóng)民工能夠在城市買(mǎi)得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來(lái)，多出土地來(lái)種糧。如果目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億農(nóng)民工，平均2.6人一套房子，則需要1億套房子，如果能夠50萬(wàn)一套，則就是50萬(wàn)的增長(zhǎng)潛力。而相關(guān)的公共服務(wù)需求則會(huì)更大。這些房地產(chǎn)業(yè)的需求會(huì)帶來(lái)很大的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。但是目前的征地政策及土地財(cái)政，則會(huì)扼殺這種機(jī)會(huì)。因?yàn)樗麄儼逊績(jī)r(jià)炒得太高，讓真正需要房子的人買(mǎi)不起房，而投機(jī)者則因?yàn)橘I(mǎi)了數(shù)套房大發(fā)橫財(cái)。解決的方法當(dāng)然應(yīng)該如美國(guó)那樣，盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅。一定要用市場(chǎng)機(jī)制讓普通百姓用自己3～5年收入能夠買(mǎi)得起房。而目前農(nóng)民工的收入估計(jì)30～50年想買(mǎi)房也很困難。如果買(mǎi)不起房，城鎮(zhèn)化都是一句空話(huà)。目前大家最大的擔(dān)心是城鎮(zhèn)化還沒(méi)有開(kāi)始，部分地方政府就已把小城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)炒得太高，使農(nóng)民根本無(wú)法在此落戶(hù)。如何未雨綢繆，預(yù)防房地產(chǎn)泡沫化，可以先行在中小城市與城鎮(zhèn)試行房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革，以此來(lái)扼制地方政府的炒地賣(mài)地沖動(dòng)。

第四，城鄉(xiāng)一體化需要有配套的土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”。與改革開(kāi)放初期的農(nóng)村改革不同，今天的農(nóng)村改革是站在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和開(kāi)始步入發(fā)展型階段的歷史新起點(diǎn)上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，重在通過(guò)系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，要求以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。當(dāng)前，農(nóng)村土地的一些矛盾和問(wèn)題，在于土地承載了基本的社會(huì)保障功能。加快農(nóng)村土地制度改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)保護(hù)的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個(gè)重要原因是擔(dān)心由此引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會(huì)大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會(huì)條件。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會(huì)功能。土地承擔(dān)社會(huì)保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風(fēng)險(xiǎn)，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)來(lái)源和安全保障。從各地實(shí)踐看，土地?fù)Q來(lái)的保障難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，使社會(huì)潛在矛盾增大。剝離土地的社會(huì)保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有助于土地流轉(zhuǎn)。對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠明顯降低農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴(lài)程度，促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革。

第五，城鄉(xiāng)一體化需要構(gòu)建公共服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)。面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能，從而為推動(dòng)戶(hù)籍制度與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)提供制度保障。從土地與戶(hù)籍的關(guān)系看，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富，是戶(hù)籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后，實(shí)際上多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢(qián)生活，同時(shí)又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來(lái)太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。在目前體制下，農(nóng)民工輸入省份沒(méi)有動(dòng)力去保障農(nóng)民工的福利。從國(guó)家層面上來(lái)看也應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的激勵(lì)政策，讓長(zhǎng)三角、珠三角、京津等勞動(dòng)力流入大戶(hù)有動(dòng)力來(lái)解決大量的外來(lái)勞動(dòng)力戶(hù)籍問(wèn)題。雖然國(guó)家鼓勵(lì)放開(kāi)戶(hù)籍，但大部分的就業(yè)崗位在珠三角與長(zhǎng)三角等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，如何鼓勵(lì)這些地區(qū)解決外來(lái)群體的戶(hù)籍問(wèn)題，什么政策激勵(lì)最有效？建設(shè)用地指標(biāo)是一個(gè)好工具。因?yàn)橐虢鉀Q新移民的定居問(wèn)題，必須要發(fā)展小城鎮(zhèn)與中小城市，需要擴(kuò)建建設(shè)占有耕地。目前，土地管理部門(mén)一直在執(zhí)行“占補(bǔ)平衡”政策，其實(shí)這個(gè)“占補(bǔ)平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我國(guó)有1億多的跨省新生代農(nóng)民工，他們?cè)诩亦l(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長(zhǎng)三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶(hù)定居，到一定時(shí)候，他們就自動(dòng)會(huì)把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣(mài)了。從整個(gè)國(guó)家來(lái)講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒(méi)有因此而減少，長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)是增加的，因?yàn)槿丝谠诔擎?zhèn)居住所占用的耕地遠(yuǎn)比在農(nóng)村居住少。因此，實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)將是完善我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵所在。

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