五、進一步完善我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的政策建議

完善我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，關(guān)鍵是“人”的因素，要真正達到“人的城鄉(xiāng)一體化”。因此，從整體上來說，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)既要解決農(nóng)民工的戶籍問題、新生代農(nóng)民工問題、社保問題及其他新出現(xiàn)的問題，又要通過財稅、用工、體制等各項改革，重點解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問題。具體來說，需要從以下幾個方面著手。

首先，城鄉(xiāng)一體化需要解決好進城農(nóng)民的戶籍與社保問題。大量的人口如果進入到城鎮(zhèn)，帶來的另外一個問題就是就業(yè)與社保挑戰(zhàn)。如何把新移民納入城鎮(zhèn)社會保障、住房保障等公共服務(wù)體系是城鎮(zhèn)化面臨的另外一個大的挑戰(zhàn)。大量的人群聚集在一個城鎮(zhèn)，如果失業(yè)了或者沒有社保，那是一件不可想象的事情。因此，應(yīng)完善就業(yè)保障政策，研究農(nóng)民工在城市就業(yè)的社會保障對接問題，可以在東南沿海地區(qū)做城鄉(xiāng)社會保障對接試點，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，最后推廣到全國，建立完善的城鄉(xiāng)一體化社保體系。此外，戶籍制度“兩個20%”是未來我國增長點的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化要想成為中國未來經(jīng)濟的新引擎，要充分利用“兩個20%”。戶籍制度的兩個20%，第一個20%是已進城的農(nóng)民工，如果他們的戶籍問題能夠解決，將其徹底市民化，則會為我國未來10年內(nèi)需式高速增長奠定基礎(chǔ)。爾后如果能夠再將另外20%的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、市民化，我國將達到國際中等國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，這20%還應(yīng)會帶來另外10年的內(nèi)需式高速增長。用好這兩個20%城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工幸福，內(nèi)需擴大，增長持續(xù)，國家會進一步繁榮發(fā)展。

其次，城鄉(xiāng)一體化要求特色與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重。城市與繁榮并不能等同。美國大城市底特律，由于汽車產(chǎn)業(yè)的繁榮而迅速繁榮起來，曾經(jīng)達到200多萬人口。但隨著美國汽車業(yè)的衰落，底特律又迅速衰落下來，目前被美國人形容成了一座“死城”。所以，片面講發(fā)展城鎮(zhèn)化也是挺危險的，如果一個城鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支撐，沒有工作機會，大量的人集聚起來，問題會更大。長三角、珠三角的小城鎮(zhèn)之所以繁榮起來，都是專業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)展所帶動的。如何發(fā)展一個城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，從而以產(chǎn)業(yè)的支撐來帶動城鎮(zhèn)的發(fā)展也是最關(guān)鍵的問題。迪拜之所以出現(xiàn)泡沫，就是片面以房地產(chǎn)來帶動，缺乏實業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，最后出現(xiàn)金融危機時抗風(fēng)險能力太弱，不堪一擊。我國各個地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地的條件，發(fā)展具有本地特色而又有競爭力的產(chǎn)業(yè)，才能使中小城鎮(zhèn)有活力。目前我國“千鎮(zhèn)一面”、“產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)同質(zhì)”是中小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的大問題，如何進行產(chǎn)業(yè)定位而不是盲目地發(fā)展，是小城鎮(zhèn)未來要著重避免的問題。

第三，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中要慎防中小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)被爆炒，未發(fā)展先泡沫化。目前農(nóng)民工在城市買不起房子，多人擠在一塊，住“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費。原因當然是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)的房價太高了，他們根本買不起。如果這些20%的農(nóng)民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，多出土地來種糧。如果目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億農(nóng)民工，平均2.6人一套房子，則需要1億套房子，如果能夠50萬一套，則就是50萬的增長潛力。而相關(guān)的公共服務(wù)需求則會更大。這些房地產(chǎn)業(yè)的需求會帶來很大的增長機會。但是目前的征地政策及土地財政，則會扼殺這種機會。因為他們把房價炒得太高，讓真正需要房子的人買不起房，而投機者則因為買了數(shù)套房大發(fā)橫財。解決的方法當然應(yīng)該如美國那樣，盡快出臺房產(chǎn)稅。一定要用市場機制讓普通百姓用自己3～5年收入能夠買得起房。而目前農(nóng)民工的收入估計30～50年想買房也很困難。如果買不起房，城鎮(zhèn)化都是一句空話。目前大家最大的擔(dān)心是城鎮(zhèn)化還沒有開始，部分地方政府就已把小城鎮(zhèn)的房價炒得太高，使農(nóng)民根本無法在此落戶。如何未雨綢繆，預(yù)防房地產(chǎn)泡沫化，可以先行在中小城市與城鎮(zhèn)試行房產(chǎn)稅試點改革，以此來扼制地方政府的炒地賣地沖動。

第四，城鄉(xiāng)一體化需要有配套的土地制度改革，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”。與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，今天的農(nóng)村改革是站在我國初步建立市場經(jīng)濟體制和開始步入發(fā)展型階段的歷史新起點上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。因此，要求以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化來促進農(nóng)村土地制度改革。當前，農(nóng)村土地的一些矛盾和問題，在于土地承載了基本的社會保障功能。加快農(nóng)村土地制度改革與推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)土地物權(quán)保護的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔(dān)心由此引發(fā)的一系列社會問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會條件。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔(dān)社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風(fēng)險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農(nóng)民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有助于土地流轉(zhuǎn)。對廣大農(nóng)民來說，在面對農(nóng)村基本公共服務(wù)“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠明顯降低農(nóng)民對土地保障的依賴程度，促進土地有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村土地制度改革。

第五，城鄉(xiāng)一體化需要構(gòu)建公共服務(wù)型政府，實現(xiàn)戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動。面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實壓力，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，應(yīng)當把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能，從而為推動戶籍制度與土地制度改革的聯(lián)動提供制度保障。從土地與戶籍的關(guān)系看，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻?，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。在目前體制下，農(nóng)民工輸入省份沒有動力去保障農(nóng)民工的福利。從國家層面上來看也應(yīng)該出臺相關(guān)的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流入大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業(yè)崗位在珠三角與長三角等少數(shù)發(fā)達地區(qū)，如何鼓勵這些地區(qū)解決外來群體的戶籍問題，什么政策激勵最有效？建設(shè)用地指標是一個好工具。因為要想解決新移民的定居問題，必須要發(fā)展小城鎮(zhèn)與中小城市，需要擴建建設(shè)占有耕地。目前，土地管理部門一直在執(zhí)行“占補平衡”政策，其實這個“占補平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我國有1億多的跨省新生代農(nóng)民工，他們在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶定居，到一定時候，他們就自動會把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了。從整個國家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應(yīng)是增加的，因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農(nóng)村居住少。因此，實現(xiàn)戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動將是完善我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵所在。

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