二、黨的十六大以來城鄉(xiāng)一體化政策演進(jìn)

黨中央對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)非常重視，尤其是黨的十六大以來，出臺(tái)了一批推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的政策。黨的十六屆三中全會(huì)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展“五個(gè)統(tǒng)籌”中的第一個(gè)“統(tǒng)籌”，確立了農(nóng)村工作的“多予、少取、放活”的方針。2004年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了“兩個(gè)趨向”論斷：中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了中國已進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策目標(biāo)。2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。由此可見，黨中央對(duì)城鄉(xiāng)一體化政策的提出是循序漸進(jìn)、一脈相承的。

(一)“多予、少取、放活”確定了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基本方式

“多予”就是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民提供與城市配套的社保、文化和技能培訓(xùn)體系，增加農(nóng)民的收入。“少取”就是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，廢除額外的稅費(fèi)，讓農(nóng)民和城市居民一樣擁有較多的資源可供支配。“放活”就是要解放思想，因地制宜地落實(shí)黨的政策，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”確定了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基本方向

“以工補(bǔ)農(nóng)”，就是讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供更多的資源和技術(shù)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)更好更快地發(fā)展。在新中國成立之后，為了建立完備的工業(yè)體系，在很長的一段歷史時(shí)期實(shí)施的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，將農(nóng)業(yè)中的大量資源轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，快速建立較為完備的工業(yè)體系，因此，農(nóng)業(yè)在新中國建立之初，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化中期，建立起了較為完備的工業(yè)體系，走到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史階段。這就需要工業(yè)拿出更多的資源幫助農(nóng)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)農(nóng)業(yè)的同步發(fā)展。另一方面，以城帶鄉(xiāng)，就是讓城鎮(zhèn)為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多的資源，完善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使鄉(xiāng)村也能分享到城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成果，縮小城鄉(xiāng)差距，加速鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同繁榮。

(三)“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”確定了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的最終目標(biāo)

由于歷史的原因和農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的需要，我國逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著改革開放之后我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源迅速向城市集中，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，城鄉(xiāng)差距越來越大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展的絆腳石。因此，在新的歷史時(shí)期，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享，不僅要在地域上消除城鄉(xiāng)隔閡，更要在基礎(chǔ)設(shè)施和社保、文化上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化發(fā)展。黨的十七屆三中全會(huì)指出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，必須擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，提出了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的八大具體措施：“繁榮發(fā)展農(nóng)村文化、大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)、加強(qiáng)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)管理等。”由此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)入新的階段。具有了較為具體的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向，黨的多項(xiàng)“三農(nóng)”工作也全面向城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目標(biāo)邁進(jìn)。

三、我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得的進(jìn)展

隨著黨的十六大以來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策的提出和落實(shí)，城鄉(xiāng)差距有所縮小，我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了明顯進(jìn)展。

首先，從“多予”方面來看，中央財(cái)政安排“三農(nóng)”投入從2006年的3517.2億元增加到2011年的10498億元，六年累計(jì)投入40122億元，年均增長24%。并且，國家還先后出臺(tái)了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼等多種涉農(nóng)補(bǔ)貼政策，逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍，提高補(bǔ)貼水平。糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)等四項(xiàng)補(bǔ)貼總額從2006年的309.5億元增加到2011年的1406億元。此外，中央財(cái)政在“三農(nóng)”方面的支出呈快速增長趨勢(shì)，2003年至2007年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到15060億元，大約是前10年(1993-2002年)中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出的總和。而僅2009年，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出達(dá)7161.4億元，比2008年增長20.2%。

其次，從“少取”方面來看，國家取消了存在兩千多年的農(nóng)業(yè)稅，大大減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革階段。按照國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組牽頭人、財(cái)政部部長謝旭人的說法，“農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革是中國農(nóng)村改革發(fā)展史上的重大事件，它打破了長期以來農(nóng)村事務(wù)農(nóng)民辦的傳統(tǒng)理念和制度安排，加快了公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的步伐，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新紀(jì)元”。統(tǒng)計(jì)顯示，通過農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革，每年直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)1335億元，人均減負(fù)約140元，中央財(cái)政為此累計(jì)投入改革資金7200多億元。

第三，從“放活”方面來看，中央和地方對(duì)如何進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)建立了多個(gè)試點(diǎn)，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r成立了不同的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。解放思想、因地制宜地開展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，積累了不少發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為向全國進(jìn)行推廣打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第四，從“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”方面來看，隨著中央政策在各地的落實(shí)，中央和地方加大了對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入，推動(dòng)農(nóng)村綜合改革，將城鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)的發(fā)展整體進(jìn)行規(guī)劃和整治，大力開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將公共服務(wù)向著城鄉(xiāng)均等化的目標(biāo)發(fā)展，農(nóng)民的收入不斷增加，生活質(zhì)量不斷改善，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步展開。例如，在教育方面，國家推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了在農(nóng)村實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)，讓更多的農(nóng)村孩子圓了“讀書夢(mèng)”和“上學(xué)夢(mèng)”。謝旭人指出，“農(nóng)村義務(wù)教育化債取得階段性成果，截至2011年底，全國累計(jì)償還農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)921億元，完成化債工作目標(biāo)的96%，惠及農(nóng)村債權(quán)人280多萬人”[1]，為農(nóng)村義務(wù)教育的繼續(xù)推行提供了保障。在社會(huì)保障方面，國家建立健全了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對(duì)外出打工農(nóng)民的基本權(quán)利進(jìn)行了法律保障，在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國家推行“村村通”公路建設(shè)、農(nóng)村飲水安全設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、沼氣池和清潔能源應(yīng)用普及以及耕地保護(hù)政策，農(nóng)村的生產(chǎn)生活設(shè)施逐步完善，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距逐漸縮小，公共服務(wù)均等化水平得到了提高，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了長足的進(jìn)步。