財(cái)政公開(kāi)的光芒照亮了進(jìn)步時(shí)代,也令改革者歡欣鼓舞。在市政改革者看來(lái),公開(kāi)精確的財(cái)政報(bào)告可謂一舉多得:①會(huì)計(jì)公開(kāi)可以使公眾知曉他們的政治代表的決策。②它提供了制約公共服務(wù)企業(yè)的手段(城市公民權(quán)的保障),其對(duì)城市事務(wù)的影響看似日益增長(zhǎng)。③它促進(jìn)金融穩(wěn)定,加強(qiáng)城市信用。④它提供了城市比較的基礎(chǔ),使得每座城市都可向其他城市學(xué)習(xí)。⑤通過(guò)征收州政府稅收等功能,加強(qiáng)州的中央行政管理控制,強(qiáng)化州對(duì)城市活動(dòng)的監(jiān)督。
也就是說(shuō),財(cái)政公開(kāi)的努力不僅加強(qiáng)了民眾對(duì)政府官員的監(jiān)督,平衡了民眾與公共服務(wù)業(yè)的力量對(duì)比,也有利于城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與學(xué)習(xí),有利于州對(duì)城市的監(jiān)督。最重要的是,這種陽(yáng)光下的政治,最大限度地減少了暗箱操作。
聽(tīng)證會(huì)制度也非常有效。在城市反腐的過(guò)程中,很多腐敗的線索都是在聽(tīng)證會(huì)暴露出來(lái)的,許多潛在的腐敗,也正是被聽(tīng)證會(huì)“扼殺在搖籃之中”。一般來(lái)說(shuō),聽(tīng)證會(huì)所能反映出的反腐根源有:將合同分配給親友、熟人或利益相關(guān)方,招標(biāo)書作假,偽造用于材料報(bào)銷的憑證,冒領(lǐng)薪水,偷工減料等等。這其實(shí)是通過(guò)公眾和媒體的力量,將原本屬于市長(zhǎng)或極少部分人的權(quán)力公開(kāi)化了。并且,這種聽(tīng)證會(huì)并不是一次性的,如果工程通過(guò),此后還會(huì)不斷有聽(tīng)證會(huì)舉行,如匯報(bào)工程進(jìn)展,就工程方案的重要修改做出說(shuō)明,都在很大程度上減少了工程進(jìn)度中的腐敗,也有效地保障了工程質(zhì)量和公共安全。
紐約市在進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算公開(kāi)尤其值得一提。為了搞好預(yù)算公開(kāi),從1910年開(kāi)始,紐約市每年都要舉行多次預(yù)算聽(tīng)證會(huì),邀請(qǐng)各行各業(yè)的市民參加,盡管有些缺陷,比如參加的老人較多,說(shuō)話也比較嘮叨,但紐約市政研究局還是努力地將其發(fā)展成為“納稅人一段嚴(yán)肅的、有益的和啟蒙的經(jīng)歷”。
益處是顯而易見(jiàn)的,由于監(jiān)督的眼睛越來(lái)越多,暗箱操作少了,公共關(guān)系的努力多了,政府官員對(duì)民眾的態(tài)度越發(fā)誠(chéng)懇起來(lái),也更加重視與民眾的交流。在那以后,很多政府都有了自己的公共關(guān)系辦公室,重點(diǎn)進(jìn)行政府形象設(shè)計(jì)和民意疏通工作。社會(huì)也因此變得更加和諧起來(lái),由于民眾的很多意見(jiàn)和建議都得到了重視和采納,不僅使得決策更加科學(xué)化了,而且民眾對(duì)政府的信任感也在上升,久而久之,城市政府也便多了幾許公信力和話語(yǔ)權(quán)。
與聽(tīng)證會(huì)相映成輝的,是預(yù)算展覽。1908年10月5日,紐約市舉辦了美國(guó)歷史上首個(gè)預(yù)算展覽,為時(shí)將近一個(gè)月的展覽描繪了紐約市新的政治藍(lán)圖,也讓市民更深入地了解到城市預(yù)算的方方面面,有7萬(wàn)人參觀了展覽,超過(guò)100萬(wàn)人從報(bào)紙了解到情況,激發(fā)了更多的人反對(duì)政府中的浪費(fèi)和腐敗。此后幾年的展覽無(wú)論規(guī)模還是范圍都不斷刷新記錄,1910年的展覽吸引了80多萬(wàn)人參觀,并吸引了全國(guó)范圍的注意力。此后,全國(guó)城市都紛紛以紐約為榜樣,舉辦各自的預(yù)算展覽,預(yù)算公開(kāi)也逐漸在全美推開(kāi)。
預(yù)算展覽不僅達(dá)到了控制政府浪費(fèi)的目的,也促進(jìn)形成了普遍的市民認(rèn)同。出乎很多擔(dān)心預(yù)算展覽及預(yù)算公開(kāi)會(huì)影響市政發(fā)展的人意料的是,由于市民對(duì)市政發(fā)展前景及細(xì)節(jié)有了更多、更深入的認(rèn)識(shí),預(yù)算宣傳促進(jìn)了市政擴(kuò)張,同時(shí)也減少了諸多實(shí)施過(guò)程中的阻礙。這是一個(gè)多贏的局面。
從根本上說(shuō),這種以預(yù)算公開(kāi)為代表的財(cái)政公開(kāi),催生了新型城市領(lǐng)導(dǎo)人的出現(xiàn)。與以往習(xí)慣于暗箱操作的領(lǐng)導(dǎo)者不同,陽(yáng)光施政下的領(lǐng)導(dǎo)者,必須具有嚴(yán)以律己的精神,并且要善于說(shuō)服民眾和各界來(lái)支持自己的主張,這不僅有利于施政的科學(xué)性,而且起到了反腐敗的作用。自此以后,越來(lái)越多的市長(zhǎng)由熱心公益事業(yè)以及具有管理經(jīng)驗(yàn)的精英出任,美國(guó)的城市面貌由此得以根本改變。
三、稀釋審批權(quán),防止“一支筆腐敗”
在多數(shù)情況下,腐敗都與自由裁量權(quán)有關(guān)。一般來(lái)說(shuō),有三種自由裁量權(quán)容易滋生腐敗,一是工程預(yù)算和招投標(biāo)方面的自由裁量權(quán),二是用人方面的自由裁量權(quán),三是將政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給個(gè)人的自由裁量權(quán)。而這些自由裁量權(quán),或多或少體現(xiàn)在地方及內(nèi)閣部委領(lǐng)導(dǎo)人的“一支筆”上,權(quán)力高度集中,很難不滋生腐敗。
工程腐敗曾經(jīng)將很多地方領(lǐng)導(dǎo)拉下水,而事實(shí)證明,市政建設(shè)審批權(quán)歸議會(huì)所有,是遏制工程腐敗的好辦法。盡管承包商賄賂政府主管領(lǐng)導(dǎo)后,也可以考慮賄賂議員,但問(wèn)題是,這不僅導(dǎo)致“成本”倍增,而且還有被舉報(bào)和“泄密”的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō),你收買一個(gè)人時(shí),他可能守口如瓶,但要收買幾十、上百人時(shí),就不能排除有人因?yàn)椴粷M行賄金額、出于政治目的或者恰恰本身就是一個(gè)正直的人而東窗事發(fā)。
人非圣賢,難保一支筆下沒(méi)有私心。
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