（原題：制度反腐的美國做法）

[摘要]美國歷史上，最腐敗的時期，非鍍金時代莫屬；進步時代反腐的成功經驗顯示，既要打老虎、拍蒼蠅，更要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，使腐敗變成高難度、高風險的犯罪冒險，避免其狼牙利齒傷害經濟和社會的健康發(fā)展。這充分說明，反腐需要領導者的魄力，需要輿論和媒體的監(jiān)督和支持，更需要科學的制度設計。

[關鍵詞]制度反腐；制度設計；美國經驗

腐敗曾經是美國的痛。在美國歷史上，最腐敗的時期，則非鍍金時代（1865-1900年左右）莫屬。鍍金時代尤其是格蘭特時期（1869-1877年）的腐敗橫行，盡管形式多樣，原因不同，但都與聯(lián)邦及地方政府權力缺乏監(jiān)督有關。20世紀初最主要的政治運動，即進步主義運動的主要目的就是為了消除腐敗，進步時代（1901-1921年左右）反腐的成功經驗顯示，既要打老虎、拍蒼蠅，更要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，使腐敗變成高難度、高風險的犯罪冒險，避免其狼牙利齒傷害經濟和社會的健康發(fā)展。

一、領導者要有反腐決心

西奧多?羅斯?？偨y(tǒng)（1901-1909年在任）的反腐熱情說明了領導人的決心在反腐中所起到的關鍵作用。事實上，在紐約州的時候，老羅斯福就已經是一個反腐的強勢人物了，接替遇刺的麥金萊成為總統(tǒng)之后，羅斯福更是大刀闊斧地張開反腐之網。

羅斯福先從最腐敗的部門之一——郵政部下手。在與郵政部領導深談后，羅斯福認識到腐敗情況的嚴重性，經過深思熟慮，他相信來自堪薩斯州的參議員約瑟夫?布里斯托是最合適的人選，因為他有直面現(xiàn)實所必需的鋼鐵般的無畏精神，并且有著豐富的反腐敗經驗。在接過調查任務之前，布里斯托特意來找羅斯?？偨y(tǒng)，說他不想趟這渾水，除非總統(tǒng)明確保證支持他，無論他調查到哪里，都堅定不移地支持他。羅斯福做出了肯定的回答。

事實證明，有了最高領導人的無條件支持，下面的人反起腐敗來才會底氣十足。在取得總統(tǒng)支持后，布里斯托及其團隊開始不留情面地進行徹查，挖掘出數(shù)量驚人、情節(jié)駭人聽聞的腐敗案件，這個部門得到了徹底的凈化，以往問題成堆的郵政部的腐敗問題竟然被徹底斬草除根了。

郵政反腐行動引起了全國的注目，對其他領域的腐敗分子產生了極大的震動，最重要的是，它反映出最高層的決心，使人們意識到，羅斯福的反腐是能打蒼蠅，更敢打老虎。在羅斯福剛上任的時候，流行著一句話，“大人物和有錢人是不會被投到監(jiān)獄的”。而令人欣慰的是，羅斯福在任內將很多大人物和有錢人送進了監(jiān)獄，其中有很多銀行家和參議員。

二、賬目要公開，財政要在陽光下暴曬

事實證明，“腐敗是一種機會主義性質的傳染病。哪里的公民和政治制度羸弱無能，哪里就會流行起這種通病。美國城市在腐敗和增長方面的經驗揭示了地方制度在約束腐敗以及促進腐敗政府實施良治上的重要性。”一個地方不僅要有廉潔的領導者，更要有反腐敗的制度設計，如此才能保持一個地區(qū)乃至一個國家長期的政治清明。而為了防治這種“機會主義性質的傳染病”，財政公開是最行之有效的辦法之一。

在進步時代，公開賬目成為城市反腐的關鍵之舉，也是進步時代實施最早、爭議最少、最為成功的改革舉措之一。該舉措先是在個別城市實施，后來在聯(lián)邦政府的要求下，所有城市都被要求公開賬目。1902年，美國普查統(tǒng)計局開始聘請和培訓會計師來匯總和審計這些城市賬目，并公開城市支出年報。這與30年前特威德集團將紐約市的賬目據(jù)為秘密形成鮮明對比。美國的反腐敗歷史證明了，將政府賬目視為“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不絕的重要原因。

財務公開極大程度地恢復了人們對城市的信心。許多城市的信用水平也得以恢復，不僅腐敗問題得到最大限度的遏制，而且直到1929年經濟危機之前，規(guī)模較大的城市都沒有出現(xiàn)拖欠債務的情況。以財務公開這種陽光方式進行的反腐敗努力，就這樣不知不覺地成了防范和化解地方債危機的關鍵之舉。

現(xiàn)代會計制度也應運而生，并不斷走向成熟。1900年之后，會計成為社會公認的職業(yè)，市政會計作為膨脹的政府合法性的工具，同樣有了政治意義，使公民名義上可以要求他們選出的代表對其行為“負責”。到了20世紀頭十年，改革者一本正經地宣稱，“會計成為了民主的仆人”。

鍍金時代的反腐不力也提升了現(xiàn)代會計制度的地位。在許多城市，反腐的成效或者不明顯，或者有反復，一個重要原因是缺乏制度設計。到了進步時代早期，越來越多的人意識到，城市政府權限邊界的模糊，以及這種模糊形成的灰色地帶，是腐敗滋生的土壤，以紐約為代表的城市丑聞和腐敗，部分原因是城市權力劃分不當所致。于是乎，隨著19世紀成為歷史，圍繞城市權力性質以及范圍的爭論開始集中到城市的財政管理制度上來。事實證明，這種日趨健全和完善的城市財政管理制度，在很大程度上遏制了公共權力成為畸形的半公半私權力的現(xiàn)象，即便還做不到監(jiān)管無處不在，但至少會讓當權者感到社會監(jiān)督如影隨形。