（原題：制度反腐的美國(guó)做法）

[摘要]美國(guó)歷史上，最腐敗的時(shí)期，非鍍金時(shí)代莫屬；進(jìn)步時(shí)代反腐的成功經(jīng)驗(yàn)顯示，既要打老虎、拍蒼蠅，更要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使腐敗變成高難度、高風(fēng)險(xiǎn)的犯罪冒險(xiǎn)，避免其狼牙利齒傷害經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。這充分說(shuō)明，反腐需要領(lǐng)導(dǎo)者的魄力，需要輿論和媒體的監(jiān)督和支持，更需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]制度反腐；制度設(shè)計(jì)；美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

腐敗曾經(jīng)是美國(guó)的痛。在美國(guó)歷史上，最腐敗的時(shí)期，則非鍍金時(shí)代（1865-1900年左右）莫屬。鍍金時(shí)代尤其是格蘭特時(shí)期（1869-1877年）的腐敗橫行，盡管形式多樣，原因不同，但都與聯(lián)邦及地方政府權(quán)力缺乏監(jiān)督有關(guān)。20世紀(jì)初最主要的政治運(yùn)動(dòng)，即進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)的主要目的就是為了消除腐敗，進(jìn)步時(shí)代（1901-1921年左右）反腐的成功經(jīng)驗(yàn)顯示，既要打老虎、拍蒼蠅，更要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使腐敗變成高難度、高風(fēng)險(xiǎn)的犯罪冒險(xiǎn)，避免其狼牙利齒傷害經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。

一、領(lǐng)導(dǎo)者要有反腐決心

西奧多?羅斯?？偨y(tǒng)（1901-1909年在任）的反腐熱情說(shuō)明了領(lǐng)導(dǎo)人的決心在反腐中所起到的關(guān)鍵作用。事實(shí)上，在紐約州的時(shí)候，老羅斯福就已經(jīng)是一個(gè)反腐的強(qiáng)勢(shì)人物了，接替遇刺的麥金萊成為總統(tǒng)之后，羅斯福更是大刀闊斧地張開反腐之網(wǎng)。

羅斯福先從最腐敗的部門之一——郵政部下手。在與郵政部領(lǐng)導(dǎo)深談后，羅斯福認(rèn)識(shí)到腐敗情況的嚴(yán)重性，經(jīng)過(guò)深思熟慮，他相信來(lái)自堪薩斯州的參議員約瑟夫?布里斯托是最合適的人選，因?yàn)樗兄泵娆F(xiàn)實(shí)所必需的鋼鐵般的無(wú)畏精神，并且有著豐富的反腐敗經(jīng)驗(yàn)。在接過(guò)調(diào)查任務(wù)之前，布里斯托特意來(lái)找羅斯福總統(tǒng)，說(shuō)他不想趟這渾水，除非總統(tǒng)明確保證支持他，無(wú)論他調(diào)查到哪里，都堅(jiān)定不移地支持他。羅斯福做出了肯定的回答。

事實(shí)證明，有了最高領(lǐng)導(dǎo)人的無(wú)條件支持，下面的人反起腐敗來(lái)才會(huì)底氣十足。在取得總統(tǒng)支持后，布里斯托及其團(tuán)隊(duì)開始不留情面地進(jìn)行徹查，挖掘出數(shù)量驚人、情節(jié)駭人聽聞的腐敗案件，這個(gè)部門得到了徹底的凈化，以往問(wèn)題成堆的郵政部的腐敗問(wèn)題竟然被徹底斬草除根了。

郵政反腐行動(dòng)引起了全國(guó)的注目，對(duì)其他領(lǐng)域的腐敗分子產(chǎn)生了極大的震動(dòng)，最重要的是，它反映出最高層的決心，使人們意識(shí)到，羅斯福的反腐是能打蒼蠅，更敢打老虎。在羅斯福剛上任的時(shí)候，流行著一句話，“大人物和有錢人是不會(huì)被投到監(jiān)獄的”。而令人欣慰的是，羅斯福在任內(nèi)將很多大人物和有錢人送進(jìn)了監(jiān)獄，其中有很多銀行家和參議員。

二、賬目要公開，財(cái)政要在陽(yáng)光下暴曬

事實(shí)證明，“腐敗是一種機(jī)會(huì)主義性質(zhì)的傳染病。哪里的公民和政治制度羸弱無(wú)能，哪里就會(huì)流行起這種通病。美國(guó)城市在腐敗和增長(zhǎng)方面的經(jīng)驗(yàn)揭示了地方制度在約束腐敗以及促進(jìn)腐敗政府實(shí)施良治上的重要性。”一個(gè)地方不僅要有廉潔的領(lǐng)導(dǎo)者，更要有反腐敗的制度設(shè)計(jì)，如此才能保持一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期的政治清明。而為了防治這種“機(jī)會(huì)主義性質(zhì)的傳染病”，財(cái)政公開是最行之有效的辦法之一。

在進(jìn)步時(shí)代，公開賬目成為城市反腐的關(guān)鍵之舉，也是進(jìn)步時(shí)代實(shí)施最早、爭(zhēng)議最少、最為成功的改革舉措之一。該舉措先是在個(gè)別城市實(shí)施，后來(lái)在聯(lián)邦政府的要求下，所有城市都被要求公開賬目。1902年，美國(guó)普查統(tǒng)計(jì)局開始聘請(qǐng)和培訓(xùn)會(huì)計(jì)師來(lái)匯總和審計(jì)這些城市賬目，并公開城市支出年報(bào)。這與30年前特威德集團(tuán)將紐約市的賬目據(jù)為秘密形成鮮明對(duì)比。美國(guó)的反腐敗歷史證明了，將政府賬目視為“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不絕的重要原因。

財(cái)務(wù)公開極大程度地恢復(fù)了人們對(duì)城市的信心。許多城市的信用水平也得以恢復(fù)，不僅腐敗問(wèn)題得到最大限度的遏制，而且直到1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，規(guī)模較大的城市都沒(méi)有出現(xiàn)拖欠債務(wù)的情況。以財(cái)務(wù)公開這種陽(yáng)光方式進(jìn)行的反腐敗努力，就這樣不知不覺(jué)地成了防范和化解地方債危機(jī)的關(guān)鍵之舉。

現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度也應(yīng)運(yùn)而生，并不斷走向成熟。1900年之后，會(huì)計(jì)成為社會(huì)公認(rèn)的職業(yè)，市政會(huì)計(jì)作為膨脹的政府合法性的工具，同樣有了政治意義，使公民名義上可以要求他們選出的代表對(duì)其行為“負(fù)責(zé)”。到了20世紀(jì)頭十年，改革者一本正經(jīng)地宣稱，“會(huì)計(jì)成為了民主的仆人”。

鍍金時(shí)代的反腐不力也提升了現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度的地位。在許多城市，反腐的成效或者不明顯，或者有反復(fù)，一個(gè)重要原因是缺乏制度設(shè)計(jì)。到了進(jìn)步時(shí)代早期，越來(lái)越多的人意識(shí)到，城市政府權(quán)限邊界的模糊，以及這種模糊形成的灰色地帶，是腐敗滋生的土壤，以紐約為代表的城市丑聞和腐敗，部分原因是城市權(quán)力劃分不當(dāng)所致。于是乎，隨著19世紀(jì)成為歷史，圍繞城市權(quán)力性質(zhì)以及范圍的爭(zhēng)論開始集中到城市的財(cái)政管理制度上來(lái)。事實(shí)證明，這種日趨健全和完善的城市財(cái)政管理制度，在很大程度上遏制了公共權(quán)力成為畸形的半公半私權(quán)力的現(xiàn)象，即便還做不到監(jiān)管無(wú)處不在，但至少會(huì)讓當(dāng)權(quán)者感到社會(huì)監(jiān)督如影隨形。