編者按：突發(fā)性公共危機(jī)，尤其是群體性事件與公共安全危機(jī)，事發(fā)時(shí)都曾造成了不同程度的傷害。但與此同時(shí)，若事發(fā)后對(duì)事件過程中所暴露出來的管理弊端進(jìn)行及時(shí)的總結(jié)反思，采取有力措施改進(jìn)工作機(jī)制，這類事件的發(fā)展就能夠成為推進(jìn)我國相關(guān)領(lǐng)域工作的重要節(jié)點(diǎn)，“非典”的發(fā)生即是如此。

“眾志成城，抗擊非典”的口號(hào)言猶在耳，一場由突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的公共治理體系變革已經(jīng)走過了卓有成效的十年。“非典”危機(jī)帶來了我國政府對(duì)改革和發(fā)展的全面反思，中國公共權(quán)力結(jié)構(gòu)朝著公開、透明、問責(zé)、效率的方向不斷改進(jìn)。

“非典”對(duì)我國公共治理體系的挑戰(zhàn)　　

十年前，一種未知的冠狀病毒悄然降臨中國，在中國乃至全球引發(fā)了一場疾病大流行。突發(fā)性的外部沖擊、發(fā)展中的深層次矛盾以及脆弱的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)三重因素交織，在我國迅速演變?yōu)橐粓鑫＜罢魏蜕鐣?huì)穩(wěn)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。我國政府在執(zhí)政理念、管理體系、信息公開、綜合協(xié)調(diào)和國際合作等方面的原有積弊在“非典”危機(jī)中暴露得一覽無遺。

在執(zhí)政理念方面，速度型發(fā)展模式已經(jīng)不合時(shí)宜。速度型發(fā)展最重要的特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長作為發(fā)展的主要目標(biāo)，在政策目標(biāo)、損益分布、社會(huì)心理和績效評(píng)價(jià)等各個(gè)方面形成了強(qiáng)大的制度慣性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身所具有的自反性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，公眾關(guān)注的焦點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增長逐漸轉(zhuǎn)移到與健康、安全和環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)問題上，人類社會(huì)“從工業(yè)社會(huì)過渡到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，速度型發(fā)展過度地關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)無法滿足廣大人民對(duì)美好生活的更高追求。“非典”危機(jī)再次凸顯了我國的增長速度和增長質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展、城市發(fā)展及農(nóng)村發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)的矛盾，意味著必須對(duì)執(zhí)政理念做出重大反思和調(diào)整。

在管理體系方面，“非典”危機(jī)暴露了中國行政管理體系中非常態(tài)管理職能的長期缺失。當(dāng)時(shí)我國政府部門的職能以常態(tài)管理為主，沒有系統(tǒng)的應(yīng)急準(zhǔn)備體系、沒有統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案、沒有強(qiáng)有力的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式主要依靠政治動(dòng)員下的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制，缺乏具有綜合協(xié)調(diào)功能的應(yīng)急管理主體機(jī)構(gòu)。而將常態(tài)管理中的“科層制”照搬到非常態(tài)管理的結(jié)構(gòu)中，一方面限制了下級(jí)的主動(dòng)性，不利于一線指揮和處置人員第一時(shí)間的臨機(jī)行動(dòng)，另一方面限制了資源的整合利用，造成了我國危機(jī)應(yīng)對(duì)行動(dòng)的臨時(shí)性和低效率。

在信息公開方面，政府信息的發(fā)布原則、法規(guī)制度和技術(shù)手段遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一方面，醫(yī)護(hù)人員和普通公眾暴露在巨大的感染風(fēng)險(xiǎn)中，甚至有的為此付出了生命的代價(jià)，另一方面，權(quán)威信息的真空成為滋生傳言和謠言的溫床，在粵、港、京等地造成了社會(huì)恐慌，嚴(yán)重侵蝕了政府的公信力。造成這種局面的原因可以分為兩個(gè)層面：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部信息單向垂直傳遞的低效和失真。一些地方政府試圖將疫情信息鎖定在本地范圍內(nèi)，向上級(jí)單位瞞報(bào)或謊報(bào)病例數(shù)據(jù)，而上級(jí)政府往往缺乏其他快速獲取信息的渠道和手段。二是我國長期以來實(shí)行的“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的信息發(fā)布原則，導(dǎo)致社會(huì)媒體“集體失語”。宣傳主管部門抗非早期下發(fā)的文件中要求對(duì)“非典”新聞報(bào)道采取統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一數(shù)字、統(tǒng)一處理方法，并要求強(qiáng)調(diào)疫情已得到控制。2003年 4月3日，時(shí)任衛(wèi)生部部長張文康在記者招待會(huì)上介紹北京“非典”病例為12例，死亡3例，而實(shí)際掌握的數(shù)據(jù)是所披露數(shù)據(jù)的6倍。“非典”事件中的信息危機(jī)顯示出我國政府在公共信息的傳播理念和機(jī)制上存在嚴(yán)重不足，盡快建立健全在公民知情權(quán)基礎(chǔ)上的政府信息公開制度成為人們的共識(shí)。

在綜合協(xié)調(diào)方面，“條塊分割”的管理體制在全局性危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)中顧此失彼。“非典”危機(jī)由單純的公共衛(wèi)生事件逐步演變?yōu)橛绊懙浇?jīng)濟(jì)外貿(mào)、社會(huì)秩序、政治穩(wěn)定以及國際形象等各個(gè)方面的復(fù)合型危機(jī)，需要總攬全局的應(yīng)對(duì)措施。但在當(dāng)時(shí)的行政體制下，危機(jī)應(yīng)對(duì)所需要的權(quán)力和資源分散在各個(gè)部門中，利益分割，信息阻滯，多龍治水，上下不暢，職能出現(xiàn)錯(cuò)位和重疊，缺乏具有會(huì)商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門，沒有建立起處理不同性質(zhì)危機(jī)事件的協(xié)調(diào)機(jī)制。一旦需要?jiǎng)佑酶鞣劫Y源的重大危機(jī)爆發(fā)，或是多種危機(jī)事件并發(fā)，可能會(huì)使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地協(xié)調(diào)。