國務院頒布的《收費公路管理條例》規(guī)定，公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路。而當下我國95%的高速公路和65%的一級公路都是收費的，其中很多還是超期收費、超量收費。

《人民日報》6月22日載文指出，一些地方政府面對媒體的質疑，采取“拒絕”“推諉”“敷衍”的回應姿態(tài)，既讓人看到了問題收費站清理的難點所在，也表明地方保護主義之盛。為了地方利益，一些地方和部門已經公然不顧公共責任，不惜挑戰(zhàn)法律法規(guī)。

公路亂收費現(xiàn)象該如何整治？公路能不能或何時回歸公益性？本報記者日前專訪了對此有長期研究的北京大學法學院教授王錫鋅。

哪些法律條文中提及公路的公共性？

王錫鋅：公路的公益屬性，從幾個途徑可以明顯看出來：第一，《公路法》和國務院發(fā)布的《收費公路管理條例》（2004年11月1日起施行）都強調，公路是國家的公路事業(yè)；第二，在6月20日交通運輸部、發(fā)改委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦等五部委發(fā)的通知里明確講到使“公路回歸公益屬性”；另外，《收費公路管理條例》第三條也說了，各級人民政府應當采取積極措施，支持、促進公路事業(yè)的發(fā)展。這里明確指出公路是事業(yè)，不是產業(yè)，是公共事業(yè)的一部分，應堅持非收費為主。

既為公共事業(yè)，為什么還要收費？

王錫鋅：講到收費的理由，就要提到兩種性質的高速公路：還貸公路和經營性公路?！妒召M公路管理條例》第二章第十條規(guī)定：

縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設的公路（以下簡稱政府還貸公路），國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權的公路（以下簡稱經營性公路），經依法批準后，方可收取車輛通行費。

中國公路的公益屬性變異，現(xiàn)在我們都說，是公路變成“私路”，發(fā)生的背景比較復雜。上世紀80年代，是高速公路從無到有的時期，當時政府財政資金有限，修路大部分依賴于銀行貸款、企業(yè)資本甚至外國資本，政府財政資金只占很少一部分。很多地方修建的高速公路，是由當?shù)卣o企業(yè)開出優(yōu)厚的條件才修建起來的。

還貸公路的收費理由很明顯，收費為了還清貸款；經營性公路則不僅要收回投資，還要有收益。

經常有人提到，美國的高速公路很少有收費的，這是因為公路建設90%的資金由美國聯(lián)邦政府投入，這是公共基礎設施，應當由政府投資建設。我國的情況是，無論是政府貸款建設然后把它賣掉，還是社會資本的介入，都要由地方出錢。社會資本進來了，憑什么不讓它掙錢呢？它本身就是營利性的。

從高速公路建設的投入可以清楚地看出，一種具有公共屬性的產品，異化為市場的資源，也是因為政府在投入上缺位引起的。過去可以說沒錢，現(xiàn)在財政資金應該夠充足了。政府財政的投入上不發(fā)生轉變，收費公路的亂象就不會消除。

如確有理由要收費，收多少合適？

王錫鋅：收多少，國家都有規(guī)定。第一，單次收費通行標準，收費站每公里收取多少錢，省級要制訂標準，由物價部門來核定，政府要干預；第二，總額收多少，政府也要干預，對收貸公路，把貸款還清了，就不能收了，對經營性公路來說，收回投資，再允許合理的經營回報，也是有限度的。

還貸公路變?yōu)榻洜I性公路，合法嗎？

王錫鋅：交通運輸部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部令（2008年第11號）《收費公路權益轉讓辦法》（自2008年10月1日起施行）中有對收費公路的轉讓有明確規(guī)定，采取嚴格控制的態(tài)度。如第四條規(guī)定：

● 國家允許依法轉讓收費公路權益，同時對收費公路權益的轉讓進行嚴格控制。

● 國家在綜合考慮轉讓必要性、合理性、社會承受力等因素的基礎上，嚴格限制政府還貸公路轉讓為經營性公路。

● 收費公路權益轉讓活動，應當遵守相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

● 此外，還規(guī)定了還貸公路的財務數(shù)據要公開，對轉讓方要進行財產評估，底價招標等。

從《收費公路管理條例》來說，轉讓是允許的，但這不代表很多轉讓行為是合法的。因為這些轉讓行為在操作時有問題：沒有回答轉讓的必要性，即為何要轉讓；沒有按法律法規(guī)條文規(guī)定的程序來轉讓。

我研究的高速公路轉讓個案中，基本上都沒有按規(guī)定程序做。當然，一些人會說，《收費公路權益轉讓辦法》是2008年發(fā)布的，很多高速公路在它發(fā)布前已經轉讓了。但我仍然要說，這個辦法出臺后，就是一個標尺，表明很多轉讓行為不規(guī)范，有批判的意義。

高速公路有可能回歸公益性嗎？

王錫鋅：回歸是沒有問題的，只不過中國過去幾十年高速公路的修建是通過貸款和社會資本來完成的，一方面高速公路里程不斷刷新紀錄，另一方面就是都是要收費，現(xiàn)在正進入收費的高峰期，所以這個問題比較突出。但如果真想治理，也并非不治之癥。

國家對公路的法律上的公共屬性定性是比較明確的，否則為什么要限制收費的價格和期限呢？

其一，嚴格執(zhí)行法律上規(guī)定收費期，在西部30年，中部和東部25年，并不是遙遙無期。其二，信息要公開，不論是還貸公路還是經營性公路，都要充分公開財務信息，到底收了多少費，是不是已經收回貸款和投資了？是不是已經獲取利潤？如果是，就應當收回，對公眾免費開放。難嗎？一點不難，關鍵要有力度，一方面政府要真正治理，另一方面要保證公眾和媒體的知情權，如半年公開一下收費信息，這樣情況會好很多。

不要舊賬未清，新債又來。對一些新建的公路，無論中央政府也好，地方政府也好，要有建設上的財政投入。貸款修路符合過去的時代特征，現(xiàn)在財政完全可以滿足了，就不要在源頭上再欠賬了。

五部委這次清理工作有何亮點？

王錫鋅：五部委這次發(fā)布的文件規(guī)定里，有很多亮點，如確定了收費期限，按條例按規(guī)范做，這是第一步，也是很重要的一步，這就是告訴大家，收費不是無限期的，至少有一個終結之日——交清之后再也沒有理由去收了吧。

現(xiàn)在是討論高速公路公共性回歸的一個比較好的時機，因為公路網建到一定規(guī)模，路網多了，大家交費就多了，討論這個問題很自然。政府要有果敢的措施，但要真正落到實處，不然公眾將又一次失望。

啟示與思考：

中國改革的發(fā)展目標就是要完善政府的公共服務，這其中一項就是基礎設施建設，這能使國家更美好，老百姓生活更便利，更方便，經濟發(fā)展更順暢，因此對于具有公共屬性的交通公路，我們不能把它變成一個暴利行業(yè)或者是賺錢的行業(yè)，這樣會失去了公路的意義。中國公路改革最終會走到什么地步？一個根本性措施就是取消公路收費，這是我們政府的一個目標。我們政府的公共財政要干的就是教育、醫(yī)療、基礎設施、公共安全服務以及社會保障，因此財政收入里就包含著給老百姓提供便利的交通或生活條件。

有一點是肯定的，就是我們一定要歸還公路的公共屬性，這是最主要的。換句話說，我們建設公路、發(fā)展公路的目標就是讓經濟發(fā)展更順暢，社會生活更順暢，老百姓的生活質量更高。如果公路變成了盈利行業(yè)，那么讓老百姓覺得更麻煩了，更反感了，那么公路的公共屬性就沒有了。

收費并不是絕對的好，或者是絕對的不好，在中國的發(fā)展經驗里，這個收費機制是發(fā)揮了正面效應的，在基礎設施升級換代而支撐整個經濟社會的現(xiàn)代化趕超過程中，應該肯定它有利的方面，但它的弊端現(xiàn)在越來越明顯，大家都在表達不滿，我們要充分重視這種不滿。消除不滿的最好機制是要有透明度，要通過廣泛的公眾參與，聽取民意以后，有關部門協(xié)調好形成一個方案。總體來說，這個方案是又體現(xiàn)民眾的短期利益，又要考慮短期利益跟中長期利益的有機結合，而追求長遠發(fā)展后勁的合理方案。絕不是斷然地說，某一條路還本附息一結束，馬上就可以不再收費，未必是這樣。如果清晰、合理的交待出，這個錢收來以后做什么，那么就可以繼續(xù)再起一段時間的作用。

高速公路這樣的公益設施，就像擺一桌酒席，政府不能只請客、不埋單，而讓資本來替政府埋單。資本是要營利的，因此它要收費。要提升我國公路的公共屬性，歸根結底，只有加大公共投入。否則，公路變“私路”的這種錯位，仍然很難糾正。

歡迎繼續(xù)關注經典案例。

（轉載請注明來源：宣講家網站416w.cn，違者必究。）