國務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。而當(dāng)下我國95%的高速公路和65%的一級(jí)公路都是收費(fèi)的，其中很多還是超期收費(fèi)、超量收費(fèi)。

《人民日?qǐng)?bào)》6月22日載文指出，一些地方政府面對(duì)媒體的質(zhì)疑，采取“拒絕”“推諉”“敷衍”的回應(yīng)姿態(tài)，既讓人看到了問題收費(fèi)站清理的難點(diǎn)所在，也表明地方保護(hù)主義之盛。為了地方利益，一些地方和部門已經(jīng)公然不顧公共責(zé)任，不惜挑戰(zhàn)法律法規(guī)。

公路亂收費(fèi)現(xiàn)象該如何整治？公路能不能或何時(shí)回歸公益性？本報(bào)記者日前專訪了對(duì)此有長期研究的北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅。

哪些法律條文中提及公路的公共性？

王錫鋅：公路的公益屬性，從幾個(gè)途徑可以明顯看出來：第一，《公路法》和國務(wù)院發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年11月1日起施行）都強(qiáng)調(diào)，公路是國家的公路事業(yè)；第二，在6月20日交通運(yùn)輸部、發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等五部委發(fā)的通知里明確講到使“公路回歸公益屬性”；另外，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三條也說了，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施，支持、促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展。這里明確指出公路是事業(yè)，不是產(chǎn)業(yè)，是公共事業(yè)的一部分，應(yīng)堅(jiān)持非收費(fèi)為主。

既為公共事業(yè)，為什么還要收費(fèi)？

王錫鋅：講到收費(fèi)的理由，就要提到兩種性質(zhì)的高速公路：還貸公路和經(jīng)營性公路?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第二章第十條規(guī)定：

縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路（以下簡稱政府還貸公路），國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路（以下簡稱經(jīng)營性公路），經(jīng)依法批準(zhǔn)后，方可收取車輛通行費(fèi)。

中國公路的公益屬性變異，現(xiàn)在我們都說，是公路變成“私路”，發(fā)生的背景比較復(fù)雜。上世紀(jì)80年代，是高速公路從無到有的時(shí)期，當(dāng)時(shí)政府財(cái)政資金有限，修路大部分依賴于銀行貸款、企業(yè)資本甚至外國資本，政府財(cái)政資金只占很少一部分。很多地方修建的高速公路，是由當(dāng)?shù)卣o企業(yè)開出優(yōu)厚的條件才修建起來的。

還貸公路的收費(fèi)理由很明顯，收費(fèi)為了還清貸款；經(jīng)營性公路則不僅要收回投資，還要有收益。

經(jīng)常有人提到，美國的高速公路很少有收費(fèi)的，這是因?yàn)楣方ㄔO(shè)90%的資金由美國聯(lián)邦政府投入，這是公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由政府投資建設(shè)。我國的情況是，無論是政府貸款建設(shè)然后把它賣掉，還是社會(huì)資本的介入，都要由地方出錢。社會(huì)資本進(jìn)來了，憑什么不讓它掙錢呢？它本身就是營利性的。

從高速公路建設(shè)的投入可以清楚地看出，一種具有公共屬性的產(chǎn)品，異化為市場的資源，也是因?yàn)檎谕度肷先蔽灰鸬?。過去可以說沒錢，現(xiàn)在財(cái)政資金應(yīng)該夠充足了。政府財(cái)政的投入上不發(fā)生轉(zhuǎn)變，收費(fèi)公路的亂象就不會(huì)消除。

如確有理由要收費(fèi)，收多少合適？

王錫鋅：收多少，國家都有規(guī)定。第一，單次收費(fèi)通行標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)站每公里收取多少錢，省級(jí)要制訂標(biāo)準(zhǔn)，由物價(jià)部門來核定，政府要干預(yù)；第二，總額收多少，政府也要干預(yù)，對(duì)收貸公路，把貸款還清了，就不能收了，對(duì)經(jīng)營性公路來說，收回投資，再允許合理的經(jīng)營回報(bào)，也是有限度的。

還貸公路變?yōu)榻?jīng)營性公路，合法嗎？

王錫鋅：交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部令（2008年第11號(hào)）《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（自2008年10月1日起施行）中有對(duì)收費(fèi)公路的轉(zhuǎn)讓有明確規(guī)定，采取嚴(yán)格控制的態(tài)度。如第四條規(guī)定：

● 國家允許依法轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益，同時(shí)對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格控制。

● 國家在綜合考慮轉(zhuǎn)讓必要性、合理性、社會(huì)承受力等因素的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格限制政府還貸公路轉(zhuǎn)讓為經(jīng)營性公路。

● 收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則。

● 此外，還規(guī)定了還貸公路的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)要公開，對(duì)轉(zhuǎn)讓方要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)評(píng)估，底價(jià)招標(biāo)等。

從《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來說，轉(zhuǎn)讓是允許的，但這不代表很多轉(zhuǎn)讓行為是合法的。因?yàn)檫@些轉(zhuǎn)讓行為在操作時(shí)有問題：沒有回答轉(zhuǎn)讓的必要性，即為何要轉(zhuǎn)讓；沒有按法律法規(guī)條文規(guī)定的程序來轉(zhuǎn)讓。

我研究的高速公路轉(zhuǎn)讓個(gè)案中，基本上都沒有按規(guī)定程序做。當(dāng)然，一些人會(huì)說，《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》是2008年發(fā)布的，很多高速公路在它發(fā)布前已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了。但我仍然要說，這個(gè)辦法出臺(tái)后，就是一個(gè)標(biāo)尺，表明很多轉(zhuǎn)讓行為不規(guī)范，有批判的意義。

高速公路有可能回歸公益性嗎？

王錫鋅：回歸是沒有問題的，只不過中國過去幾十年高速公路的修建是通過貸款和社會(huì)資本來完成的，一方面高速公路里程不斷刷新紀(jì)錄，另一方面就是都是要收費(fèi)，現(xiàn)在正進(jìn)入收費(fèi)的高峰期，所以這個(gè)問題比較突出。但如果真想治理，也并非不治之癥。

國家對(duì)公路的法律上的公共屬性定性是比較明確的，否則為什么要限制收費(fèi)的價(jià)格和期限呢？

其一，嚴(yán)格執(zhí)行法律上規(guī)定收費(fèi)期，在西部30年，中部和東部25年，并不是遙遙無期。其二，信息要公開，不論是還貸公路還是經(jīng)營性公路，都要充分公開財(cái)務(wù)信息，到底收了多少費(fèi)，是不是已經(jīng)收回貸款和投資了？是不是已經(jīng)獲取利潤？如果是，就應(yīng)當(dāng)收回，對(duì)公眾免費(fèi)開放。難嗎？一點(diǎn)不難，關(guān)鍵要有力度，一方面政府要真正治理，另一方面要保證公眾和媒體的知情權(quán)，如半年公開一下收費(fèi)信息，這樣情況會(huì)好很多。

不要舊賬未清，新債又來。對(duì)一些新建的公路，無論中央政府也好，地方政府也好，要有建設(shè)上的財(cái)政投入。貸款修路符合過去的時(shí)代特征，現(xiàn)在財(cái)政完全可以滿足了，就不要在源頭上再欠賬了。

五部委這次清理工作有何亮點(diǎn)？

王錫鋅：五部委這次發(fā)布的文件規(guī)定里，有很多亮點(diǎn)，如確定了收費(fèi)期限，按條例按規(guī)范做，這是第一步，也是很重要的一步，這就是告訴大家，收費(fèi)不是無限期的，至少有一個(gè)終結(jié)之日——交清之后再也沒有理由去收了吧。

現(xiàn)在是討論高速公路公共性回歸的一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)，因?yàn)楣肪W(wǎng)建到一定規(guī)模，路網(wǎng)多了，大家交費(fèi)就多了，討論這個(gè)問題很自然。政府要有果敢的措施，但要真正落到實(shí)處，不然公眾將又一次失望。

啟示與思考：

中國改革的發(fā)展目標(biāo)就是要完善政府的公共服務(wù)，這其中一項(xiàng)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這能使國家更美好，老百姓生活更便利，更方便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更順暢，因此對(duì)于具有公共屬性的交通公路，我們不能把它變成一個(gè)暴利行業(yè)或者是賺錢的行業(yè)，這樣會(huì)失去了公路的意義。中國公路改革最終會(huì)走到什么地步？一個(gè)根本性措施就是取消公路收費(fèi)，這是我們政府的一個(gè)目標(biāo)。我們政府的公共財(cái)政要干的就是教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全服務(wù)以及社會(huì)保障，因此財(cái)政收入里就包含著給老百姓提供便利的交通或生活條件。

有一點(diǎn)是肯定的，就是我們一定要?dú)w還公路的公共屬性，這是最主要的。換句話說，我們建設(shè)公路、發(fā)展公路的目標(biāo)就是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展更順暢，社會(huì)生活更順暢，老百姓的生活質(zhì)量更高。如果公路變成了盈利行業(yè)，那么讓老百姓覺得更麻煩了，更反感了，那么公路的公共屬性就沒有了。

收費(fèi)并不是絕對(duì)的好，或者是絕對(duì)的不好，在中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)里，這個(gè)收費(fèi)機(jī)制是發(fā)揮了正面效應(yīng)的，在基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)換代而支撐整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化趕超過程中，應(yīng)該肯定它有利的方面，但它的弊端現(xiàn)在越來越明顯，大家都在表達(dá)不滿，我們要充分重視這種不滿。消除不滿的最好機(jī)制是要有透明度，要通過廣泛的公眾參與，聽取民意以后，有關(guān)部門協(xié)調(diào)好形成一個(gè)方案?？傮w來說，這個(gè)方案是又體現(xiàn)民眾的短期利益，又要考慮短期利益跟中長期利益的有機(jī)結(jié)合，而追求長遠(yuǎn)發(fā)展后勁的合理方案。絕不是斷然地說，某一條路還本附息一結(jié)束，馬上就可以不再收費(fèi)，未必是這樣。如果清晰、合理的交待出，這個(gè)錢收來以后做什么，那么就可以繼續(xù)再起一段時(shí)間的作用。

高速公路這樣的公益設(shè)施，就像擺一桌酒席，政府不能只請(qǐng)客、不埋單，而讓資本來替政府埋單。資本是要營利的，因此它要收費(fèi)。要提升我國公路的公共屬性，歸根結(jié)底，只有加大公共投入。否則，公路變“私路”的這種錯(cuò)位，仍然很難糾正。

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