誤區(qū)三：預(yù)案管理的內(nèi)部化

應(yīng)急預(yù)案既是政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急資源和應(yīng)急行動的整體計劃和程序規(guī)范，也是讓全社會了解、熟悉、參與政府應(yīng)急管理工作的重要平臺。公開和參與是最好的管理策略，有序動態(tài)開放、科學(xué)評估修訂是當(dāng)前發(fā)達國家預(yù)案管理的共同做法。一是堅持“未經(jīng)評估的預(yù)案是無效的預(yù)案”的理念，對預(yù)案進行科學(xué)評估和嚴格管理。例如，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）和其他管理部門制定了相關(guān)的指導(dǎo)性文件，用來指導(dǎo)各州和地方政府評審預(yù)案。二是及時發(fā)布風(fēng)險評估和應(yīng)急預(yù)案情況，增強全社會對預(yù)案的了解。例如，倫敦除恐怖襲擊等不宜公開的少數(shù)敏感信息外，風(fēng)險源、風(fēng)險的概率與后果、風(fēng)險的地域分布、風(fēng)險等級矩陣圖、突發(fā)事件預(yù)警信息等都及時對社會公開，政府還提供有關(guān)個人和組織如何應(yīng)對各種風(fēng)險和突發(fā)事件的對策建議。三是根據(jù)公共安全形勢和應(yīng)急管理工作實際，對應(yīng)急預(yù)案適時進行修訂。例如，2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害發(fā)生后，美國總統(tǒng)和國會要求國土安全部對各州政府和 75個大城市的災(zāi)害應(yīng)對和應(yīng)急疏散預(yù)案進行調(diào)查，確定需要聯(lián)邦政府在預(yù)案制定方面提供的幫助，提出修訂、完善聯(lián)邦政府、州政府和地方政府應(yīng)急預(yù)案的措施建議。

“評估走形式、常年不修訂，公開是例外、保密是原則”，是當(dāng)前我國應(yīng)急預(yù)案管理中存在的一個突出問題。我國有關(guān)規(guī)定對預(yù)案的保密性提出了具體要求。例如，應(yīng)急預(yù)案框架指南規(guī)定，有關(guān)部門和單位的預(yù)案應(yīng)按政府統(tǒng)一行文規(guī)定的要求打印，并按有關(guān)規(guī)定標注密級。這使得預(yù)案編制和管理有時成為個別政府部門和人員“自彈自唱”、“自娛自樂”的事項。一方面，預(yù)案編制和管理“閉門造車”，在實踐中異化為由少數(shù)不完全深入了解突發(fā)事件應(yīng)對實際工作的人員關(guān)起門來的“拍腦袋”決策活動。另一方面，預(yù)案成為“鏡中花、水中月”，有些地方和部門制定預(yù)案后將其列為機密而束之高閣。由于缺乏公開宣傳和普及教育，預(yù)案沒法入耳、入腦、入心，社會不了解預(yù)案的基本情況，政府工作人員也不熟悉預(yù)案所規(guī)定的內(nèi)容，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后臨陣磨槍，無法按照事先制定的預(yù)案“照章辦事”，甚至出現(xiàn)在重特大突發(fā)事件發(fā)生后個別政府工作人員冒著生命危險到廢墟中搶救預(yù)案的極端事例。

誤區(qū)四：預(yù)案演練的過場化

演練是驗證應(yīng)急預(yù)案的適用性，檢驗應(yīng)急管理人員突發(fā)事件應(yīng)對能力，發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題并持續(xù)改進的重要手段。按目的與作用劃分，應(yīng)急演練可分為檢驗性演練、示范性演練和研究性演練三類。目前，發(fā)達國家堅持“未經(jīng)演練的預(yù)案其效果是大打折扣的預(yù)案”、“平時是練兵打仗、戰(zhàn)時是打仗練兵”的理念，通過重點開展檢驗性預(yù)案，加強演練評估，邊演練邊整改，不斷提高預(yù)案質(zhì)量。一方面，開展檢驗性演練。真正的演練應(yīng)以檢驗性演練和研究性演練為主，以示范性為輔，“演練結(jié)合、重練輕演、以練為主、以練促改”，“平時多流汗，戰(zhàn)時少流淚”，真正發(fā)揮應(yīng)急演練查找薄弱環(huán)節(jié)、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、改進應(yīng)急管理工作的目的。另一方面，加強演練評估。缺少評估，演練是不完全的，效果也將大打折扣。例如，2011年版日本《防災(zāi)白皮書》在總結(jié)“3?11”東日本大地震教訓(xùn)時談到：“日本政府組織的平時演練針對的是一般性地震和海嘯災(zāi)害，為了便利，避難演練一般只會組織民眾到較高地帶的避難場所，而沒有到最高的避難場所。而此次海嘯的規(guī)模如此之大，以至于一般避難場所已經(jīng)不能滿足避難需求。演習(xí)的僵化導(dǎo)致了部分群眾意識不到危害的嚴重性，所以，選擇較低位置進行避難的人員造成重大傷亡。”

近年來，我國開展了大量的防汛搶險、地震救援、消防滅火、防化學(xué)品泄漏、處置環(huán)境污染、公共衛(wèi)生事件處置、海上救助、處置大面積停電、應(yīng)急通信保障、反恐怖和核事故等方面的應(yīng)急演練。據(jù)統(tǒng)計，2011年，全國共開展各級各類應(yīng)急演練 196萬場（次）。不過，在實踐中，我國應(yīng)急演練形式化的傾向比較嚴重，“重表演輕練習(xí)、重數(shù)量輕質(zhì)量、重展示成效輕發(fā)現(xiàn)問題”。目前，我國很多地方和部門所開展的預(yù)案演練主要是展示性、觀賞性演練，“雙盲”（不預(yù)告時間、地點）演練少之又少。演練不以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，不以完善預(yù)案為目的，而是根據(jù)事先策劃好的腳本按部就班完成“規(guī)定動作”，未能充分考慮突發(fā)事件發(fā)生后各種不確定的動態(tài)演進情景。在演練實施中，參演單位和人員“演”的成分居多，走形式，走過場，組織工作不周密、預(yù)案執(zhí)行不嚴肅，沒有按照正確的演練程序操作，場面轟轟烈烈，結(jié)果都是“取得了圓滿成功”，未能起到發(fā)現(xiàn)問題、改進工作、提高能力的效果。