應(yīng)急預(yù)案是我國(guó)全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重要起點(diǎn)，對(duì)10年來(lái)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作起到了重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。目前，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立。隨著實(shí)踐的進(jìn)一步深入，預(yù)案不實(shí)用、不管用、不好用的問(wèn)題日益凸顯，如何盡快實(shí)現(xiàn)從“有”到“優(yōu)”、從“優(yōu)”到“精”的轉(zhuǎn)化，提高預(yù)案的針對(duì)性、操作性和實(shí)用性，讓預(yù)案關(guān)鍵時(shí)刻能派上用場(chǎng)，成為當(dāng)前實(shí)務(wù)部門(mén)和理論界亟待研究解決的問(wèn)題。從全國(guó)的實(shí)踐情況來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案在功能定位、編制路徑、管理方法、演練導(dǎo)向方面存在四個(gè)誤區(qū)，制約著我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

誤區(qū)一：預(yù)案功能的法律化

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案主要有“類(lèi)法律”規(guī)范和“類(lèi)技術(shù)”規(guī)范兩類(lèi)：前者側(cè)重對(duì)相關(guān)主體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的權(quán)責(zé)做出原則性規(guī)定，發(fā)揮類(lèi)似法律的規(guī)范作用；后者側(cè)重假設(shè)各種可能發(fā)生的具體突發(fā)事件場(chǎng)景，有針對(duì)性地提出具體明確的應(yīng)對(duì)方案。與應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急規(guī)劃相比，應(yīng)急預(yù)案的功能定位應(yīng)側(cè)重針對(duì)性、實(shí)用性、操作性，強(qiáng)化“類(lèi)技術(shù)”規(guī)范而弱化“類(lèi)法律”規(guī)范，即按照“看得懂、記得住、學(xué)得會(huì)、用得上”的要求，明確突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)環(huán)節(jié)誰(shuí)來(lái)做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、何地做、用什么資源做等具體操作問(wèn)題，為處置突發(fā)事件提供具體明確的程序和依據(jù)。根據(jù)實(shí)際使用功能的不同，國(guó)際上通常還把應(yīng)急預(yù)案分為戰(zhàn)略級(jí)預(yù)案、行動(dòng)級(jí)預(yù)案、戰(zhàn)術(shù)級(jí)預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)方案四大類(lèi)，各類(lèi)預(yù)案在功能定位、結(jié)構(gòu)內(nèi)容、運(yùn)作目標(biāo)等方面存在很大區(qū)別。

宏觀化、空心化是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急預(yù)案的一個(gè)突出問(wèn)題。在2003年取得抗擊“非典”勝利后，按照“質(zhì)量服從速度”的思路，在當(dāng)時(shí)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)任務(wù)迫切而立法周期長(zhǎng)、難度大的特殊背景下，不得已在短時(shí)間內(nèi)編制大量應(yīng)急預(yù)案并在法律法規(guī)缺失的前提下使之臨時(shí)承擔(dān)原本應(yīng)由法律法規(guī)所承擔(dān)的規(guī)范性職能，成為推動(dòng)全國(guó)應(yīng)急管理工作發(fā)展的重要抓手和有效載體。由于過(guò)去10年我國(guó)實(shí)施的是以“一案”（應(yīng)急預(yù)案）帶動(dòng)“三制”（應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）的應(yīng)急管理體系建設(shè)思路，并且對(duì)預(yù)案缺乏準(zhǔn)確定位和科學(xué)分類(lèi)，很多預(yù)案的功能定位發(fā)生錯(cuò)位，成為“類(lèi)法律”規(guī)范和綱領(lǐng)性、宣言性的文件，大而全、大而空，脫離具體場(chǎng)景泛泛而談，原則性規(guī)定多、具體行動(dòng)方案少，不少預(yù)案甚至創(chuàng)制、補(bǔ)充了大量法律規(guī)范用于彌補(bǔ)立法缺陷，異化為應(yīng)急管理法律體系的一部分，暫時(shí)替代法律發(fā)揮作用，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。

誤區(qū)二：預(yù)案編制的模板化

編制程序關(guān)系到應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性。以“情景—任務(wù)—能力”為技術(shù)路線(xiàn)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件情景構(gòu)建和描述的先導(dǎo)作用，是當(dāng)前國(guó)際上普遍采用的應(yīng)急預(yù)案編制程序。例如，2001年“9?11”事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)土安全委員會(huì)（HSC）與國(guó)土安全部（DHS）等部門(mén)合作，組織近1500名應(yīng)急管理官員和科學(xué)家，經(jīng)過(guò)一年多調(diào)查研究后制定了《國(guó)家應(yīng)急規(guī)劃情景》（NationalPlanningScenarios），總結(jié)提出了美國(guó)面臨的最嚴(yán)重的15種風(fēng)險(xiǎn)情景。這些場(chǎng)景被列為應(yīng)急預(yù)案制定時(shí)最優(yōu)先考慮的應(yīng)對(duì)目標(biāo)，能否有效應(yīng)對(duì)這些情景并達(dá)到預(yù)期效果，成為衡量預(yù)案質(zhì)量高低的最基本標(biāo)準(zhǔn)。后來(lái)，美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急框架》（NRF）又把這15種情景集成為具有共性特點(diǎn)的8個(gè)重要情景組。

在過(guò)去10年預(yù)案編制過(guò)程中，我國(guó)采取的是通過(guò)制定和下發(fā)通用框架指南作為統(tǒng)一模板的自上而下強(qiáng)力推動(dòng)的模式，不可避免地出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的模板不適應(yīng)差異化的屬地情形的問(wèn)題。這種自上到下“一竿子插到底”的集中動(dòng)員模式，具有快速執(zhí)行的組織動(dòng)員優(yōu)勢(shì)。在統(tǒng)一模板被層層復(fù)制、擴(kuò)展下移的過(guò)程中，這些框架指南成為從中央到地方編制預(yù)案的基本指南，各地區(qū)、各部門(mén)根據(jù)上級(jí)所下發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)化模版的內(nèi)容規(guī)定和格式要求“照貓畫(huà)虎”、“依葫蘆畫(huà)瓢”，在短時(shí)間內(nèi)迅速編制完成數(shù)百萬(wàn)件應(yīng)急預(yù)案。不過(guò)，在自上而下快速“復(fù)制”的過(guò)程中，不可避免導(dǎo)致各地區(qū)、各部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案千篇一律，“上下一般粗、左右一樣平”，相互之間機(jī)械重復(fù)，照搬照抄，結(jié)合實(shí)際不夠，預(yù)案文本不符合本地區(qū)和部門(mén)的突發(fā)事件情景，在框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況。