在不同的國家結構形式中，地方享有的財政自主權不一樣。聯(lián)邦制國家的地方一般享有獨立的發(fā)債權。單一制國家的地方能否發(fā)債，情況則相對復雜得多，其結論取決于該國的法治狀況和財政體制。

中國地方政府受《預算法》的限制，迄今不享有獨立發(fā)行債券的權力。不過，觀察分稅制實施以來地方債券發(fā)行的模式，可以體察國家在處理政府間財政關系問題上的困頓，為未來規(guī)范政府間財政關系提供一些思路，同時，對改進和完善地方債制度也會有良好的啟示。

分稅制實施以來的地方債發(fā)行模式

分稅制財政管理體制實施以來，地方債發(fā)行受到《預算法》的嚴格控制。該法第28條規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

在不與上述規(guī)定相沖突的前提下，迄今為止，地方債的發(fā)行和償還曾采取三種模式，即中央轉貸地方模式、中央代為發(fā)行模式和中央代為償還模式。三種模式分別有不同的考慮，但基本上反映出同樣的問題，即，由于缺乏規(guī)范的法治化約束，政府間財政關系定位不清，地方難以成為獨立的發(fā)債主體。

1. 中央轉貸地方模式

1998-2004年實施積極財政政策時，中央政府曾經發(fā)行長期建設債券，并將一部分轉貸給地方政府，用于國家確定項目的建設。在這種模式下，對于投資者而言，債務人其實是唯一的，即中央政府，而不是地方政府。中央轉貸地方之后，中央成為地方的債權人，地方只是中央的債務人，而不直接面對投資者。對到期不能歸還轉貸資金本金和利息的，財政部將如數扣減對地方稅收返還。

由于每年中央對地方都有大量的稅收返還，如果嚴格執(zhí)行上述規(guī)定，轉貸資金的償還根本不成問題。不過，不能償還轉貸資金的，往往就是財力不足的中西部地區(qū)的政府。中央每年除了足額進行稅收返還外，還不得不進行大量的財政轉移支付，才能維持這些地方的正常運轉，如果扣減稅收返還，必將使其陷入財政危機。最后執(zhí)行的結果是，對不少地區(qū)而言，轉貸資金變成了中央的財政撥款。

2. 中央代為發(fā)行模式

2009年，國務院批準地方發(fā)行2000億元地方債券，由財政部代為發(fā)行，列入省級預算管理。中央代為發(fā)行地方債的基本原理是，在國務院核準的額度范圍內，各省發(fā)行多少地方政府債券，需經同級立法機關審批通過，籌措的資金納入本級預算管理。債券購買人名義上和發(fā)行債券的省份單獨發(fā)生法律關系，債務人不再是中央政府，而是發(fā)行債券的各省級人民政府。

地方政府債券到期后，由中央財政統(tǒng)一代辦償還。地方財政要及時向中央財政上繳地方政府債券本息、發(fā)行費等資金。如果屆時還本確實存在困難，經批準，到期后可按一定比例發(fā)行1-5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數扣繳。

對債券購買人而言，既然地方政府債券到期后，中央財政統(tǒng)一代辦償還，這種做法和中央轉貸地方并無二致。唯一不同的是，在轉貸模式下，地方政府是間接的債務人，債權人無權向地方政府求償。而在代為發(fā)行的模式下，地方政府是直接的債務人，債權人除向中央政府請求代還外，還可以直接向票面上列明的地方政府求償。

3. 中央代為償還模式

2011年10月17日，經國務院批準，財政部批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券，列入預算管理，由財政部代辦還本付息。

此次地方政府自行發(fā)債試點可謂意味深長。

首先，自2009年以來實施的代為發(fā)行模式并未廢止，試點省（市）之外仍然沿襲既有的做法，地方政府債券由中央財政代借代還。

其次，列入試點的四個?。ㄊ校┴斄π酆瘢菀兹〉脗鶛嗳说男湃?，債券發(fā)行應該不存在困難。

再次，本次發(fā)行采取規(guī)?？刂频霓k法，試點?。ㄊ校┑陌l(fā)行額度由中央批準，地方不能自行其是，以便于有效控制風險。

最后，此批試點地方債券仍由財政部代辦還本付息，其償債保障機制與往年相比并無改變。

如前所述，無論是中央轉貸地方，還是中央代發(fā)地方債券，就富裕地區(qū)的債務償還而言，盡管中央需承擔擔保甚至直接償還責任，但是，在目前的財政體制下，中央有足夠的保障機制，可以督促地方提供償債資金。

所以，試點地方自主發(fā)債之后，盡管中央仍然承擔代辦還本付息的責任，但是，由于這些地方經濟發(fā)達，財政力量雄厚，中央其實也沒有多大的風險。問題在于，果真如此的話，地方試點自主發(fā)債的意義何在？它想要解決什么問題？它又能夠解決什么問題？

眾所周知，債券究竟是由自己發(fā)行還是他人代為發(fā)行，這并不會影響投資人對債券風險的評價，債券的信用取決于償還。因此，和中央代為發(fā)行債券相比，地方自主發(fā)債試點并無實質性突破，僅僅是在技術規(guī)則上的革新，幫助地方積累發(fā)行債券經驗而已。