許正中 中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師

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從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，而地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。今天我就來(lái)和大家談一談財(cái)政改革、地方債務(wù)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容。

一、財(cái)政制度創(chuàng)新是改革的總樞紐

毛澤東同志曾經(jīng)指出：“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問(wèn)題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。”1954年，鄧小平同志在任政務(wù)院副總理兼財(cái)政部長(zhǎng)時(shí)也明確指出：財(cái)政工作一定要有財(cái)有政，切不可有財(cái)無(wú)政。要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。數(shù)目字包含輕重緩急，哪個(gè)事該辦，哪個(gè)事不該辦，這是一個(gè)政治性的問(wèn)題。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”。新時(shí)代一個(gè)重要的內(nèi)容就是全面深化改革，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確提出：到2035年，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；到本世紀(jì)中葉，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

2014年3月，習(xí)近平總書(shū)記在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”在“治理”的語(yǔ)境下，公共政策不再簡(jiǎn)單地由政府提出，決策過(guò)程更加注重傾聽(tīng)和吸收各種利益相關(guān)方的訴求。從根本上說(shuō)，政府信任力是民眾對(duì)政府的一種穩(wěn)定的心理預(yù)期，是民眾對(duì)政府人員信任、機(jī)構(gòu)信任、制度信任、政策信任和績(jī)效信任等的總稱(chēng)。政府作為承載國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能的主要載體，政府治理能力和水平的高低直接決定著國(guó)家整體治理水平，國(guó)家治理現(xiàn)代化首先體現(xiàn)在政府治理的現(xiàn)代化。

財(cái)政創(chuàng)新是國(guó)家發(fā)展的主引擎。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上提出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”

社會(huì)多元復(fù)合轉(zhuǎn)型是時(shí)代命題。人類(lèi)在新的時(shí)代關(guān)口，往往會(huì)形成“先進(jìn)生產(chǎn)力吊打落后生產(chǎn)力”的競(jìng)爭(zhēng)格局。當(dāng)今中國(guó)，正面臨從農(nóng)業(yè)社會(huì)迅速再次并向智信社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，方向的選擇重于傳統(tǒng)方法的挖掘，新舊生產(chǎn)力的選擇重于傳統(tǒng)潛能的奮斗，擁抱新技術(shù)革命的決心將造就夢(mèng)幻般的新的機(jī)遇。

世界政治史就是一部財(cái)政創(chuàng)新史。目前，地方債務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大潛在風(fēng)險(xiǎn)，我們到了重構(gòu)新型財(cái)政制度的新時(shí)期。構(gòu)建社會(huì)信用經(jīng)濟(jì)體系是財(cái)稅制度改革的主要內(nèi)容。

負(fù)債發(fā)展是地方發(fā)展的新常態(tài)。地方政府性債務(wù)組合包含了復(fù)雜和高風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政結(jié)構(gòu)，成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心，是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題。特別是政府債務(wù)財(cái)政化、金融債務(wù)財(cái)政化、部門(mén)債務(wù)財(cái)政化、社會(huì)債務(wù)財(cái)政化的傾向日益加劇，將不斷影響財(cái)政的穩(wěn)定性，加大地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重威脅財(cái)政的正常運(yùn)行，影響政府的公信力，影響政府職能的正常發(fā)揮，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)意義上看，財(cái)政制度安排和政策措施是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的主線和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體判斷

一是地方債務(wù)存續(xù)余額增速有所下降，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)顯性化趨勢(shì)明顯，整體負(fù)債水平呈現(xiàn)西高東低、北高南低的地理特征。

二是城投公司債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)償付壓力高企，隱形負(fù)債仍將是地方債務(wù)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?？傮w來(lái)看，包括城投債在內(nèi)的地方債務(wù)率總體偏高，地方財(cái)政收入普遍缺乏對(duì)債務(wù)的保障能力，短期內(nèi)城投公司仍是地方債務(wù)重要的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三是不少地方債務(wù)規(guī)模超過(guò)傳統(tǒng)警戒線。地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的發(fā)達(dá)程度和地方政府債務(wù)規(guī)模并無(wú)明顯線性關(guān)系。

造成當(dāng)前公共投資負(fù)債高風(fēng)險(xiǎn)的成因：一是運(yùn)作不規(guī)范，地方政府超出職能范圍，介入一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域；二是管理分散，政出多門(mén)，難以形成合力，影響投融資功能充分發(fā)揮；三是缺乏總量約束，地方政府單純從需要出發(fā)融資，易超越償還能力；四是監(jiān)管機(jī)制不健全。