許正中 中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部教授、博士生導師

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從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。防范化解重大風險是三大攻堅戰(zhàn)之一，而地方債務風險是防范化解重大風險的重要內容。今天我就來和大家談一談財政改革、地方債務與國家治理現(xiàn)代化的內容。

一、財政制度創(chuàng)新是改革的總樞紐

毛澤東同志曾經指出：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”1954年，鄧小平同志在任政務院副總理兼財政部長時也明確指出：財政工作一定要有財有政，切不可有財無政。要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。數(shù)目字包含輕重緩急，哪個事該辦，哪個事不該辦，這是一個政治性的問題。

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代”。新時代一個重要的內容就是全面深化改革，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確提出：到2035年，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”；到本世紀中葉，“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

2014年3月，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”在“治理”的語境下，公共政策不再簡單地由政府提出，決策過程更加注重傾聽和吸收各種利益相關方的訴求。從根本上說，政府信任力是民眾對政府的一種穩(wěn)定的心理預期，是民眾對政府人員信任、機構信任、制度信任、政策信任和績效信任等的總稱。政府作為承載國家管理經濟和社會職能的主要載體，政府治理能力和水平的高低直接決定著國家整體治理水平，國家治理現(xiàn)代化首先體現(xiàn)在政府治理的現(xiàn)代化。

財政創(chuàng)新是國家發(fā)展的主引擎。2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”

社會多元復合轉型是時代命題。人類在新的時代關口，往往會形成“先進生產力吊打落后生產力”的競爭格局。當今中國，正面臨從農業(yè)社會迅速再次并向智信社會轉型的關鍵時期。在這個關鍵時期，方向的選擇重于傳統(tǒng)方法的挖掘，新舊生產力的選擇重于傳統(tǒng)潛能的奮斗，擁抱新技術革命的決心將造就夢幻般的新的機遇。

世界政治史就是一部財政創(chuàng)新史。目前，地方債務是經濟發(fā)展的一大潛在風險，我們到了重構新型財政制度的新時期。構建社會信用經濟體系是財稅制度改革的主要內容。

負債發(fā)展是地方發(fā)展的新常態(tài)。地方政府性債務組合包含了復雜和高風險的財政結構，成為地方財政風險的核心，是我國當前財政領域的一個突出問題。特別是政府債務財政化、金融債務財政化、部門債務財政化、社會債務財政化的傾向日益加劇，將不斷影響財政的穩(wěn)定性，加大地方財政風險，嚴重威脅財政的正常運行，影響政府的公信力，影響政府職能的正常發(fā)揮，影響國民經濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。從這個意義上看，財政制度安排和政策措施是強化地方政府性債務管理的主線和關鍵環(huán)節(jié)。

二、地方政府債務風險總體判斷

一是地方債務存續(xù)余額增速有所下降，總體債務風險可控。地方政府債務結構顯性化趨勢明顯，整體負債水平呈現(xiàn)西高東低、北高南低的地理特征。

二是城投公司債務規(guī)模龐大，債務償付壓力高企，隱形負債仍將是地方債務重要風險點?？傮w來看，包括城投債在內的地方債務率總體偏高，地方財政收入普遍缺乏對債務的保障能力，短期內城投公司仍是地方債務重要的系統(tǒng)性風險點。

三是不少地方債務規(guī)模超過傳統(tǒng)警戒線。地區(qū)經濟與財政的發(fā)達程度和地方政府債務規(guī)模并無明顯線性關系。

造成當前公共投資負債高風險的成因：一是運作不規(guī)范，地方政府超出職能范圍，介入一般市場競爭領域；二是管理分散，政出多門，難以形成合力，影響投融資功能充分發(fā)揮；三是缺乏總量約束，地方政府單純從需要出發(fā)融資，易超越償還能力；四是監(jiān)管機制不健全。