許正中 中共中央黨校(國家行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師
從現(xiàn)在到2020年,是全面建成小康社會決勝期。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào):“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”。防范化解重大風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)之一,而地方債務(wù)風(fēng)險是防范化解重大風(fēng)險的重要內(nèi)容。今天我就來和大家談一談財政改革、地方債務(wù)與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容。
一、財政制度創(chuàng)新是改革的總樞紐
毛澤東同志曾經(jīng)指出:“國家的預(yù)算是一個重大的問題,里面反映著整個國家的政策,因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”1954年,鄧小平同志在任政務(wù)院副總理兼財政部長時也明確指出:財政工作一定要有財有政,切不可有財無政。要懂得數(shù)字中有政策,決定數(shù)字就是決定政策。數(shù)目字包含輕重緩急,哪個事該辦,哪個事不該辦,這是一個政治性的問題。
黨的十九大報告指出:“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”。新時代一個重要的內(nèi)容就是全面深化改革,習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出:“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,明確提出:到2035年,“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”;到本世紀(jì)中葉,“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
2014年3月,習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時指出:“治理和管理一字之差,體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”在“治理”的語境下,公共政策不再簡單地由政府提出,決策過程更加注重傾聽和吸收各種利益相關(guān)方的訴求。從根本上說,政府信任力是民眾對政府的一種穩(wěn)定的心理預(yù)期,是民眾對政府人員信任、機(jī)構(gòu)信任、制度信任、政策信任和績效信任等的總稱。政府作為承載國家管理經(jīng)濟(jì)和社會職能的主要載體,政府治理能力和水平的高低直接決定著國家整體治理水平,國家治理現(xiàn)代化首先體現(xiàn)在政府治理的現(xiàn)代化。
財政創(chuàng)新是國家發(fā)展的主引擎。2013年11月,習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上提出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”
社會多元復(fù)合轉(zhuǎn)型是時代命題。人類在新的時代關(guān)口,往往會形成“先進(jìn)生產(chǎn)力吊打落后生產(chǎn)力”的競爭格局。當(dāng)今中國,正面臨從農(nóng)業(yè)社會迅速再次并向智信社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。在這個關(guān)鍵時期,方向的選擇重于傳統(tǒng)方法的挖掘,新舊生產(chǎn)力的選擇重于傳統(tǒng)潛能的奮斗,擁抱新技術(shù)革命的決心將造就夢幻般的新的機(jī)遇。
世界政治史就是一部財政創(chuàng)新史。目前,地方債務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大潛在風(fēng)險,我們到了重構(gòu)新型財政制度的新時期。構(gòu)建社會信用經(jīng)濟(jì)體系是財稅制度改革的主要內(nèi)容。
負(fù)債發(fā)展是地方發(fā)展的新常態(tài)。地方政府性債務(wù)組合包含了復(fù)雜和高風(fēng)險的財政結(jié)構(gòu),成為地方財政風(fēng)險的核心,是我國當(dāng)前財政領(lǐng)域的一個突出問題。特別是政府債務(wù)財政化、金融債務(wù)財政化、部門債務(wù)財政化、社會債務(wù)財政化的傾向日益加劇,將不斷影響財政的穩(wěn)定性,加大地方財政風(fēng)險,嚴(yán)重威脅財政的正常運(yùn)行,影響政府的公信力,影響政府職能的正常發(fā)揮,影響國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。從這個意義上看,財政制度安排和政策措施是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的主線和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
二、地方政府債務(wù)風(fēng)險總體判斷
一是地方債務(wù)存續(xù)余額增速有所下降,總體債務(wù)風(fēng)險可控。地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)顯性化趨勢明顯,整體負(fù)債水平呈現(xiàn)西高東低、北高南低的地理特征。
二是城投公司債務(wù)規(guī)模龐大,債務(wù)償付壓力高企,隱形負(fù)債仍將是地方債務(wù)重要風(fēng)險點(diǎn)。總體來看,包括城投債在內(nèi)的地方債務(wù)率總體偏高,地方財政收入普遍缺乏對債務(wù)的保障能力,短期內(nèi)城投公司仍是地方債務(wù)重要的系統(tǒng)性風(fēng)險點(diǎn)。
三是不少地方債務(wù)規(guī)模超過傳統(tǒng)警戒線。地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財政的發(fā)達(dá)程度和地方政府債務(wù)規(guī)模并無明顯線性關(guān)系。
造成當(dāng)前公共投資負(fù)債高風(fēng)險的成因:一是運(yùn)作不規(guī)范,地方政府超出職能范圍,介入一般市場競爭領(lǐng)域;二是管理分散,政出多門,難以形成合力,影響投融資功能充分發(fā)揮;三是缺乏總量約束,地方政府單純從需要出發(fā)融資,易超越償還能力;四是監(jiān)管機(jī)制不健全。
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