當(dāng)前，“十四五”規(guī)劃實施情況中期評估正在進(jìn)行，通過規(guī)劃可以觀察國家治理現(xiàn)代化的一些特征——

規(guī)劃治國：塑造國家治理現(xiàn)代化的動力體系

當(dāng)代中國通過五年規(guī)劃的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，使得一大批與現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)的“硬”性建設(shè)項目以及“軟”性制度建設(shè)不斷建成并發(fā)揮作用，有力推動了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)的快速發(fā)展和國家的有效治理。規(guī)劃治國范式在實踐中構(gòu)建的規(guī)劃秩序，既是規(guī)劃治國范式的目標(biāo)和價值追求，又從規(guī)劃的獨特視角指明了當(dāng)代中國國家治理的價值追求。

發(fā)展秩序：從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到全面均衡發(fā)展

傳統(tǒng)意義上講發(fā)展秩序，更多是講經(jīng)濟(jì)增長秩序。但是，國家治理的內(nèi)容并非只有經(jīng)濟(jì)增長，政治、社會、文化、生態(tài)等方方面面的公共事務(wù)都包括在內(nèi)。對于中國這樣的現(xiàn)代性因素累積不足、區(qū)域發(fā)展極不平衡的超大規(guī)模國家來說，國家治理就需要在考慮資源條件和發(fā)展需求雙重約束的情形下，采取“先主后次”與“輕重緩急”的選擇邏輯，集中資源優(yōu)先解決國家治理中的最核心和最緊要的矛盾。新中國成立之初，經(jīng)濟(jì)體系的建立與完善是國家治理面臨的最為緊要的問題，通過五年規(guī)劃集中資源發(fā)展重工業(yè)，搭建國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)體系的骨架，完成了社會主義現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)奠基。

當(dāng)代中國通過制定并實施規(guī)劃（計劃）的方式，從集中有限資源和力量創(chuàng)建獨立健全的工業(yè)體系基礎(chǔ)，到推動經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，再到推動“五位一體”全面均衡的現(xiàn)代化建設(shè)，逐步構(gòu)建了執(zhí)政黨和國家主導(dǎo)的、科學(xué)理性規(guī)劃下的國家治理和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展秩序。而且，這一發(fā)展秩序的建構(gòu)過程，也是基于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的線性非均衡經(jīng)濟(jì)增長觀向基于全面現(xiàn)代化的復(fù)合型全面均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的根本轉(zhuǎn)型過程。

與此同時，圍繞著國家治理的發(fā)展秩序建構(gòu)之目標(biāo)，政府的職能定位也逐漸從直接全面介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向間接性的宏觀調(diào)控，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而政府越來越多地將重心放到政治、社會、文化、生態(tài)等應(yīng)當(dāng)履職盡責(zé)的領(lǐng)域，推動自身與市場、社會之間的合理分工與協(xié)調(diào)配合進(jìn)程，并與之一起共同推動全面均衡發(fā)展格局的生成。

空間秩序：從空間基礎(chǔ)到治理基礎(chǔ)

長期以來，當(dāng)代中國的國家治理往往更關(guān)注“時間”序列下戰(zhàn)略部署的優(yōu)先次序安排，而從“空間”視角對資源配置與發(fā)展目標(biāo)在國土空間中的均衡布局重視不夠。

新中國成立之初，國家雖然已經(jīng)注意到五年計劃中的重大工程建設(shè)項目在全國不同區(qū)域之間均衡配置的重要性，并且圍繞著這些項目的落地進(jìn)行了相應(yīng)的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計，但在國家整體層面缺乏對國土空間資源與發(fā)展格局進(jìn)行合理配置的機(jī)制性與制度性安排。改革開放以來，因應(yīng)不同空間治理需求而逐步建立的包括城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃等在內(nèi)的空間規(guī)劃體系，一方面適應(yīng)了新形勢新任務(wù)的發(fā)展需求，另一方面因為各自為政的制度設(shè)計，導(dǎo)致了碎片化的國土空間資源配置制度長時期內(nèi)都難以得到有效糾正和改進(jìn)。

隨著當(dāng)代中國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)代中國的國家治理越來越強(qiáng)調(diào)以人民美好生活為重心的全面均衡發(fā)展取向。國家通過國土空間規(guī)劃的體系化，一方面建構(gòu)推進(jìn)當(dāng)代中國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的國土空間秩序，另一方面建構(gòu)讓廣大人民過上美好生活的生存空間秩序。具體而言，新時代的國土空間規(guī)劃在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，需要圍繞經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生活高品質(zhì)提升的發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)生產(chǎn)、生活、生存、生態(tài)、生命“五生”空間的總體布局，不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，將國土空間秩序和生存空間秩序作為國家治理各項戰(zhàn)略部署在國土空間中布局的基本追求。

從此意義上講，國土空間不再是靜態(tài)的實體空間，也不僅是作為規(guī)劃技術(shù)手段的空間與作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展物質(zhì)承載的空間，而是與人的生產(chǎn)、生存、生活等活動及目標(biāo)緊密相連的復(fù)雜現(xiàn)實空間，是國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展空間，更是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的發(fā)展空間，是兼具自然、社會、人文、治理等屬性的動態(tài)復(fù)合現(xiàn)實空間，并由此實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃從“藍(lán)圖式”規(guī)劃向“治理型”規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

治理秩序：從政策治國到制度治國

當(dāng)代中國國家治理實踐中，制度建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的核心任務(wù)。鄧小平同志1992年在南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”近三十年來，執(zhí)政黨和國家一直把致力于形成成熟與定型的制度體系作為國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗目標(biāo)之一。

中共十八大報告對制度建設(shè)提出更高要求：“堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。中共十九屆四中全會在十八屆三中全會提出的“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上，對“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的若干重大問題進(jìn)行系統(tǒng)性闡述和戰(zhàn)略性部署，而“完善國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度”是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的重要內(nèi)容。規(guī)劃治國范式作為推動中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主要模式，在實踐中逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策性工具發(fā)展演化為各個領(lǐng)域全面現(xiàn)代化建設(shè)的制度裝置體系，實現(xiàn)了從政策治國向制度治國的轉(zhuǎn)型。

規(guī)劃治國范式的發(fā)展演化歷程，也確證了當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的制度化建構(gòu)過程。首先，基于執(zhí)政黨與國家、政府之間的合理分工、中央與地方之間的制度化分權(quán)，中央層面的五年規(guī)劃成為凝聚各方面的發(fā)展共識、以社會主義現(xiàn)代化建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)的戰(zhàn)略部署、當(dāng)代中國階段性發(fā)展的國家意志與國家治理“規(guī)劃藍(lán)圖”四者的有機(jī)統(tǒng)一體。其次，執(zhí)政黨和國家、政府等發(fā)展主體通過從藍(lán)圖繪制到藍(lán)圖落實的一系列運(yùn)作機(jī)制的建構(gòu)，保障了中央層面的國家治理總體戰(zhàn)略部署能夠在地方得到有效貫徹落實，實現(xiàn)了“一張藍(lán)圖干到底”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的穩(wěn)定有序高效推進(jìn)。最后，圍繞著國家治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)，通過五年一個周期的累進(jìn)式發(fā)展，執(zhí)政黨和國家不斷積累發(fā)展績效，并通過國家治理不同領(lǐng)域的制度化建設(shè)，塑造了國家治理現(xiàn)代化持續(xù)有序推進(jìn)的制度化動力體系。

（作者分別為南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院社會學(xué)系主任、復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授。更多詳情請參閱《學(xué)術(shù)界》2023年第4期《規(guī)劃治國：一種中國特色的國家治理范式》）