當(dāng)前，“十四五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估正在進(jìn)行，通過(guò)規(guī)劃可以觀察國(guó)家治理現(xiàn)代化的一些特征——

規(guī)劃治國(guó)：塑造國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力體系

當(dāng)代中國(guó)通過(guò)五年規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，使得一大批與現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)的“硬”性建設(shè)項(xiàng)目以及“軟”性制度建設(shè)不斷建成并發(fā)揮作用，有力推動(dòng)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展和國(guó)家的有效治理。規(guī)劃治國(guó)范式在實(shí)踐中構(gòu)建的規(guī)劃秩序，既是規(guī)劃治國(guó)范式的目標(biāo)和價(jià)值追求，又從規(guī)劃的獨(dú)特視角指明了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的價(jià)值追求。

發(fā)展秩序：從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到全面均衡發(fā)展

傳統(tǒng)意義上講發(fā)展秩序，更多是講經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)秩序。但是，國(guó)家治理的內(nèi)容并非只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等方方面面的公共事務(wù)都包括在內(nèi)。對(duì)于中國(guó)這樣的現(xiàn)代性因素累積不足、區(qū)域發(fā)展極不平衡的超大規(guī)模國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理就需要在考慮資源條件和發(fā)展需求雙重約束的情形下，采取“先主后次”與“輕重緩急”的選擇邏輯，集中資源優(yōu)先解決國(guó)家治理中的最核心和最緊要的矛盾。新中國(guó)成立之初，經(jīng)濟(jì)體系的建立與完善是國(guó)家治理面臨的最為緊要的問(wèn)題，通過(guò)五年規(guī)劃集中資源發(fā)展重工業(yè)，搭建國(guó)民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)體系的骨架，完成了社會(huì)主義現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)奠基。

當(dāng)代中國(guó)通過(guò)制定并實(shí)施規(guī)劃（計(jì)劃）的方式，從集中有限資源和力量創(chuàng)建獨(dú)立健全的工業(yè)體系基礎(chǔ)，到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，再到推動(dòng)“五位一體”全面均衡的現(xiàn)代化建設(shè)，逐步構(gòu)建了執(zhí)政黨和國(guó)家主導(dǎo)的、科學(xué)理性規(guī)劃下的國(guó)家治理和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展秩序。而且，這一發(fā)展秩序的建構(gòu)過(guò)程，也是基于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的線性非均衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀向基于全面現(xiàn)代化的復(fù)合型全面均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀的根本轉(zhuǎn)型過(guò)程。

與此同時(shí)，圍繞著國(guó)家治理的發(fā)展秩序建構(gòu)之目標(biāo)，政府的職能定位也逐漸從直接全面介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向間接性的宏觀調(diào)控，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而政府越來(lái)越多地將重心放到政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等應(yīng)當(dāng)履職盡責(zé)的領(lǐng)域，推動(dòng)自身與市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理分工與協(xié)調(diào)配合進(jìn)程，并與之一起共同推動(dòng)全面均衡發(fā)展格局的生成。

空間秩序：從空間基礎(chǔ)到治理基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理往往更關(guān)注“時(shí)間”序列下戰(zhàn)略部署的優(yōu)先次序安排，而從“空間”視角對(duì)資源配置與發(fā)展目標(biāo)在國(guó)土空間中的均衡布局重視不夠。

新中國(guó)成立之初，國(guó)家雖然已經(jīng)注意到五年計(jì)劃中的重大工程建設(shè)項(xiàng)目在全國(guó)不同區(qū)域之間均衡配置的重要性，并且圍繞著這些項(xiàng)目的落地進(jìn)行了相應(yīng)的建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)，但在國(guó)家整體層面缺乏對(duì)國(guó)土空間資源與發(fā)展格局進(jìn)行合理配置的機(jī)制性與制度性安排。改革開放以來(lái)，因應(yīng)不同空間治理需求而逐步建立的包括城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃等在內(nèi)的空間規(guī)劃體系，一方面適應(yīng)了新形勢(shì)新任務(wù)的發(fā)展需求，另一方面因?yàn)楦髯詾檎闹贫仍O(shè)計(jì)，導(dǎo)致了碎片化的國(guó)土空間資源配置制度長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都難以得到有效糾正和改進(jìn)。

隨著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)以人民美好生活為重心的全面均衡發(fā)展取向。國(guó)家通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃的體系化，一方面建構(gòu)推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的國(guó)土空間秩序，另一方面建構(gòu)讓廣大人民過(guò)上美好生活的生存空間秩序。具體而言，新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，需要圍繞經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生活高品質(zhì)提升的發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)生產(chǎn)、生活、生存、生態(tài)、生命“五生”空間的總體布局，不斷優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，將國(guó)土空間秩序和生存空間秩序作為國(guó)家治理各項(xiàng)戰(zhàn)略部署在國(guó)土空間中布局的基本追求。

從此意義上講，國(guó)土空間不再是靜態(tài)的實(shí)體空間，也不僅是作為規(guī)劃技術(shù)手段的空間與作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展物質(zhì)承載的空間，而是與人的生產(chǎn)、生存、生活等活動(dòng)及目標(biāo)緊密相連的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)空間，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展空間，更是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的發(fā)展空間，是兼具自然、社會(huì)、人文、治理等屬性的動(dòng)態(tài)復(fù)合現(xiàn)實(shí)空間，并由此實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃從“藍(lán)圖式”規(guī)劃向“治理型”規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

治理秩序：從政策治國(guó)到制度治國(guó)

當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐中，制度建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心任務(wù)。鄧小平同志1992年在南方談話中指出：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化。”近三十年來(lái)，執(zhí)政黨和國(guó)家一直把致力于形成成熟與定型的制度體系作為國(guó)家治理和現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗目標(biāo)之一。

中共十八大報(bào)告對(duì)制度建設(shè)提出更高要求：“堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。中共十九屆四中全會(huì)在十八屆三中全會(huì)提出的“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上，對(duì)“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的若干重大問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性闡述和戰(zhàn)略性部署，而“完善國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度”是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的重要內(nèi)容。規(guī)劃治國(guó)范式作為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主要模式，在實(shí)踐中逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策性工具發(fā)展演化為各個(gè)領(lǐng)域全面現(xiàn)代化建設(shè)的制度裝置體系，實(shí)現(xiàn)了從政策治國(guó)向制度治國(guó)的轉(zhuǎn)型。

規(guī)劃治國(guó)范式的發(fā)展演化歷程，也確證了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度化建構(gòu)過(guò)程。首先，基于執(zhí)政黨與國(guó)家、政府之間的合理分工、中央與地方之間的制度化分權(quán)，中央層面的五年規(guī)劃成為凝聚各方面的發(fā)展共識(shí)、以社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)的戰(zhàn)略部署、當(dāng)代中國(guó)階段性發(fā)展的國(guó)家意志與國(guó)家治理“規(guī)劃藍(lán)圖”四者的有機(jī)統(tǒng)一體。其次，執(zhí)政黨和國(guó)家、政府等發(fā)展主體通過(guò)從藍(lán)圖繪制到藍(lán)圖落實(shí)的一系列運(yùn)作機(jī)制的建構(gòu)，保障了中央層面的國(guó)家治理總體戰(zhàn)略部署能夠在地方得到有效貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了“一張藍(lán)圖干到底”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的穩(wěn)定有序高效推進(jìn)。最后，圍繞著國(guó)家治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，通過(guò)五年一個(gè)周期的累進(jìn)式發(fā)展，執(zhí)政黨和國(guó)家不斷積累發(fā)展績(jī)效，并通過(guò)國(guó)家治理不同領(lǐng)域的制度化建設(shè)，塑造了國(guó)家治理現(xiàn)代化持續(xù)有序推進(jìn)的制度化動(dòng)力體系。

（作者分別為南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院社會(huì)學(xué)系主任、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授。更多詳情請(qǐng)參閱《學(xué)術(shù)界》2023年第4期《規(guī)劃治國(guó)：一種中國(guó)特色的國(guó)家治理范式》）