對(duì)黨政干部實(shí)行分類管理，是干部制度改革的重要方面，也是黨管干部科學(xué)化的基礎(chǔ)和前提。只有干部分類科學(xué)、準(zhǔn)確，對(duì)干部的選拔、任用、考核、評(píng)價(jià)等才有科學(xué)依據(jù)。當(dāng)前，進(jìn)一步深化干部制度改革，迫切需要在完善黨政干部分類制度上取得新進(jìn)展。

我國(guó)黨政干部分類的現(xiàn)狀    

在我們黨的歷史上，首次鄭重提出黨政干部分類問(wèn)題的，是黨的十三大。十三大報(bào)告指出，我國(guó)干部人事制度的重大缺陷，主要是“‘國(guó)家干部’這個(gè)概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類”。按照這一判斷，并且基于黨政分開的原則，十三大報(bào)告提出：要建立國(guó)家公務(wù)員制度，將國(guó)家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類；黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和機(jī)關(guān)工作人員，由各級(jí)黨委管理；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，建立類似國(guó)家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理；群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，十三大報(bào)告的這一設(shè)想，為此后干部分類制度的改革指明了方向。

按照十三大報(bào)告的要求，1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和2005年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，在干部的分類管理上邁出了重要步驟，那就是：將企業(yè)和事業(yè)單位原來(lái)稱為“干部”的一部分人員，從過(guò)去的干部序列中分離出來(lái)，從而初步形成了黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位干部分類管理的格局。目前，我國(guó)企事業(yè)單位人事管理制度改革的方向已經(jīng)明確，干部分類制度改革的重點(diǎn)是如何對(duì)黨政干部進(jìn)行科學(xué)分類。

如上所述，黨的十三大曾設(shè)想按照黨政分開的原則，將黨政干部區(qū)分為黨的干部，政府的干部，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的干部等。但由于中國(guó)黨政關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜性，這三類干部實(shí)際上很難分開。因此，1989年之后，這種分類方法并沒(méi)有真正執(zhí)行。

我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)黨政干部的分類，大體上說(shuō)，是以干部是否擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為依據(jù)，將干部劃分為領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)深?。?nbsp;1993年頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和2005年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，都將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》和2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，都對(duì)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”作了界定，即除黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之外，省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和科級(jí)以上在領(lǐng)導(dǎo)崗位上的干部，統(tǒng)稱為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。這表明，這些分類都不包括“非領(lǐng)導(dǎo)干部”，也不包括中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院這七類中央一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)干部”或領(lǐng)導(dǎo)成員。所以，這種分類又是不完整的。

西方國(guó)家對(duì)官員的分類    

在西方國(guó)家，基于政治和行政之間的區(qū)分，政府官員一般分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類。

政務(wù)官是執(zhí)政黨利益和目標(biāo)的直接而具體的代表者，擔(dān)負(fù)著政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重大問(wèn)題的決策權(quán)，其職責(zé)主要是決定國(guó)家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，制定國(guó)家和地區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外大政方針和政策。政務(wù)官的行為關(guān)系全民的利益，因而他們的任職條件、產(chǎn)生方式、管理辦法、評(píng)價(jià)依據(jù)等均側(cè)重于民主化。政務(wù)官不僅要具備良好的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力，還需有廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的公信力。所以，這類官員一般由選舉或政治任命產(chǎn)生，要受到社會(huì)的公開監(jiān)督，實(shí)行任期制。政務(wù)官一般不以官員為終生職業(yè)。對(duì)他們的管理不適用于公務(wù)員法。

事務(wù)官的職責(zé)是專門從事國(guó)家公共事務(wù)的管理，執(zhí)行政務(wù)官的決策，擔(dān)負(fù)具體的行政工作。事務(wù)官不具有黨派傾向，在執(zhí)行政策時(shí)須保持政治中立。對(duì)他們的管理，側(cè)重于專業(yè)化。要求他們具有合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、行政能力和管理技能。所以，他們的產(chǎn)生，一般是通過(guò)考試擇優(yōu)錄用，按功績(jī)晉升。其管理監(jiān)督，主要是接受行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以完成本職位的工作實(shí)績(jī)，并以上級(jí)和社會(huì)的評(píng)價(jià)為依據(jù)，實(shí)行常任制。對(duì)他們按公務(wù)員法進(jìn)行管理。事務(wù)官和政務(wù)官之間限制交替任職，亦即實(shí)行“兩官分途”。

“政事分類、兩官分途”的制度安排，既適應(yīng)了西方國(guó)家多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政的需要，又保證了國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

完善黨政干部分類制度的設(shè)想    

我國(guó)現(xiàn)行的黨政干部分類制度，在實(shí)踐中造成一些消極后果：一是強(qiáng)化了一些黨政干部的“官本位”思想。他們把從政的目的主要放在尋求個(gè)人升遷上，而不是放在為黨和人民做事上。二是固化了干部終身制。在西方國(guó)家，政務(wù)官在任期結(jié)束后的去留是清楚的。而在中國(guó)，干部只要不到退休年齡，就得不斷地晉升或保留原級(jí)別，從而造成了事實(shí)上的干部終身制。三是引起管理上的混亂。其突出表現(xiàn)是，一些地方對(duì)不需要選舉產(chǎn)生的干部采取選舉方式，而對(duì)本應(yīng)選舉產(chǎn)生的干部卻實(shí)行任命，結(jié)果造成了“該民主的不民主，不該民主的亂民主”。四是導(dǎo)致干部專業(yè)精神不足。在領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部可以相互轉(zhuǎn)任的情況下，我國(guó)培養(yǎng)了眾多“萬(wàn)金油”式的干部。這類干部的優(yōu)點(diǎn)可能是見多識(shí)廣，但缺點(diǎn)是很難精于業(yè)務(wù)。五是造成干部晉升的“天花板”現(xiàn)象。我們把所有的干部置于同一條“通道”內(nèi)，使干部晉升起來(lái)既擁擠，又有無(wú)限遐想的空間，客觀上促成了干部晉升的“天花板”困境。

2011年9月，習(xí)近平同志在《領(lǐng)導(dǎo)干部要讀點(diǎn)歷史》的講話中，結(jié)合我國(guó)歷史上選人用人的經(jīng)驗(yàn)，指出“人才的培養(yǎng)任用應(yīng)該分為政務(wù)、事務(wù)兩大類，并且應(yīng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)、要求和職責(zé)，培養(yǎng)、選拔的途徑和任用、考核的辦法也應(yīng)不同”。這一觀點(diǎn)對(duì)于完善我國(guó)現(xiàn)行的黨政干部分類制度具有啟發(fā)意義。

筆者認(rèn)為，借鑒我國(guó)古代選人用人的經(jīng)驗(yàn)，吸收西方國(guó)家官員分類的長(zhǎng)處，可以考慮將我國(guó)的黨政干部區(qū)分為政務(wù)類干部和事務(wù)類干部?jī)纱箢悺?/p>

政務(wù)類干部，與西方國(guó)家的政務(wù)官相近，主要承擔(dān)政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重大決策的任務(wù)，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的方針政策，需具備良好的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)才能、廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的公信力。由黨的中央和地方各級(jí)黨委提名，通過(guò)民主選舉或政治任命產(chǎn)生，實(shí)行任期制；接受黨內(nèi)和社會(huì)的監(jiān)督；要講求政治道德，以黨的理想為自己的價(jià)值目標(biāo)。政務(wù)類干部大體包括四類：黨委組成人員，鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)公共權(quán)力的核心，居于法定執(zhí)政地位，因此，在黨的各級(jí)機(jī)關(guān)中，由黨的代表大會(huì)根據(jù)黨章選舉產(chǎn)生的黨委組成人員，屬于政務(wù)類干部；政府組成人員；政治任命人員，包括政府機(jī)構(gòu)和黨組織的咨詢機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)的組成人員，以及一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組成人員等，他們由政治任命產(chǎn)生；特別職能人員，主要是由各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制，執(zhí)行特殊政治職能的人員，包括各級(jí)人大常委會(huì)組成人員、各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)、各級(jí)法院的法官等。

事務(wù)類干部，接近于西方國(guó)家的事務(wù)官，專司黨和政府的日常管理事務(wù)，其工作屬于技術(shù)性、程序性的具體事務(wù)。事務(wù)類干部要求有較合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、較高的行政能力和管理技能；多數(shù)通過(guò)考試錄用，實(shí)行常任制；在工作中強(qiáng)調(diào)服從法律和上級(jí)的指揮，不直接對(duì)民意負(fù)責(zé)，主要受上級(jí)監(jiān)督；講求職業(yè)道德，保證決策的高效執(zhí)行到位。事務(wù)類干部大致包括四類：行政管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類和后勤保障類。

應(yīng)指出的是，作為一項(xiàng)管理體制的技術(shù)因素，“政事分類”并不具有制度本質(zhì)的意義。我們?cè)趨^(qū)分政務(wù)類干部和事務(wù)類干部時(shí)，應(yīng)使其適用于中國(guó)的具體國(guó)情。如“政事分類”需服從于黨管干部的原則；無(wú)論是政務(wù)類干部還是事務(wù)類干部，都不許存在真正意義的“政治中立”等。

將黨政干部區(qū)分為政務(wù)類干部和事務(wù)類干部，其意義至少有兩個(gè)方面。首先，它有利于明確黨管干部的重點(diǎn)。在政黨政治的條件下，執(zhí)政黨承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)干部工作、向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部的責(zé)任。只有管得少，才能管得好。從這一意義上說(shuō)，區(qū)分政務(wù)類干部和事務(wù)類干部，有利于黨把“管”干部的重心轉(zhuǎn)移到對(duì)政務(wù)類干部的管理上來(lái)，從而突出干部管理的重點(diǎn)。其次，它有利于理順干部權(quán)力的授受關(guān)系。政務(wù)類干部由黨組織提名，由黨代會(huì)或人代會(huì)選舉產(chǎn)生，當(dāng)選者對(duì)黨代會(huì)或人代會(huì)負(fù)責(zé)。這種授權(quán)是政治授權(quán)，體現(xiàn)了民主原則。事務(wù)類干部由任命機(jī)關(guān)委任、考任或聘任，對(duì)政務(wù)類干部負(fù)責(zé)。這種授權(quán)是行政授權(quán)，它遵循的是效率原則。把干部區(qū)分為政務(wù)類干部和事務(wù)類干部，有利于實(shí)現(xiàn)干部工作中權(quán)利和責(zé)任、民主和效率的統(tǒng)一。