執(zhí)行官委員會(huì)為執(zhí)行層。由機(jī)構(gòu)的主管們組成,對機(jī)構(gòu)委員會(huì)負(fù)責(zé)。與機(jī)構(gòu)委員會(huì)協(xié)商溝通,參與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的戰(zhàn)略方向;認(rèn)真完成所制定的戰(zhàn)略性政策;負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的日常管理和財(cái)務(wù)管理工作;定期對于機(jī)構(gòu)所執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查;負(fù)責(zé)資源的有效分配和管理等。“部門咨政”、“咨詢建議委員會(huì)”、“管理委員會(huì)”構(gòu)成咨詢層。
從經(jīng)費(fèi)來源看,英國執(zhí)行局的經(jīng)費(fèi)來源有全額撥款、差額撥款、營運(yùn)性撥款三種。2002年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,49%的執(zhí)行局為全額撥款,36%的執(zhí)行局為差額撥款,15%的執(zhí)行局為營運(yùn)性撥款。2008~2009年,總共開支460億英鎊,其中380億由英國中央財(cái)政直接提供,其他開支來源于各種收費(fèi)。
執(zhí)行局的工作人員全部為公務(wù)員,基本按公務(wù)員法管理,但公務(wù)員報(bào)酬取決于個(gè)人工作績效。部長通過提高管理透明度、績效管理對首席執(zhí)行官進(jìn)行監(jiān)管。執(zhí)行局每年年終都要提交工作報(bào)告與財(cái)務(wù)報(bào)告,除敏感內(nèi)容外,還要公布下一年度工作計(jì)劃。部長可以根據(jù)任期績效評估結(jié)果決定首席執(zhí)行官的續(xù)聘與解聘。
首席執(zhí)行官的管理自治權(quán)與中央政府績效目標(biāo)控制有機(jī)結(jié)合,這是英國執(zhí)行局治理方式的最大特點(diǎn)。內(nèi)閣部部長每5年對執(zhí)行局的績效評估結(jié)果,不僅決定首席執(zhí)行官的去留,而且決定執(zhí)行局自身的存廢。1998~2010年,英國政府共取消131個(gè)執(zhí)行局的使命(這期間共存在過217個(gè)執(zhí)行局)。其中37%與其他執(zhí)行局合并,18%機(jī)構(gòu)組織形式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,26%轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌愋凸矙C(jī)構(gòu),12%轉(zhuǎn)變?yōu)樗接袡C(jī)構(gòu),7%職能被取締。1998年執(zhí)行局為139個(gè),3/4的公務(wù)員就職于執(zhí)行局;2010年執(zhí)行局為90個(gè),半數(shù)公務(wù)員就職于執(zhí)行局。也就是說,1998~2010期間,共有45%的執(zhí)行局脫離了政府機(jī)關(guān),從而實(shí)現(xiàn)了部分政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移。
英國執(zhí)行局給我們的思考與啟示是,首先,在組成部門內(nèi)部相對區(qū)分決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)是可行的。形成簡約透明的政策制定與執(zhí)行責(zé)任體系,是提高決策質(zhì)量與執(zhí)行效率的普遍訴求。我國層次較高的地方政府在探索建立大部門體制過程中已經(jīng)開始在部門內(nèi)相對區(qū)分決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
其二,決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在組成部門內(nèi)部的相對區(qū)分,是實(shí)現(xiàn)“行政三分”(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離與協(xié)調(diào))的一種重要形式。
“行政三分”不一定意味著政府組織機(jī)構(gòu)在水平層面必須分為決策類機(jī)構(gòu)、執(zhí)行類機(jī)構(gòu)、監(jiān)督類機(jī)構(gòu)。組成部門內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相對區(qū)分,是行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)相對區(qū)分的重要形式。我們通常所說的行政類事業(yè)單位如果回歸行政機(jī)構(gòu),具體回歸形式應(yīng)認(rèn)真探究。
其三,管理方式與運(yùn)行方式的根本轉(zhuǎn)變是提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)效能的關(guān)鍵。英國執(zhí)行局的進(jìn)退留轉(zhuǎn)完全取決于各部委每5年對《政策框架協(xié)議》執(zhí)行情況的審查結(jié)果。英國執(zhí)行局能否實(shí)行其設(shè)立目的,最關(guān)鍵的是內(nèi)閣部對執(zhí)行局的績效管理能否落到實(shí)處。執(zhí)行局首席執(zhí)行官能否調(diào)動(dòng)工作人員積極性,關(guān)鍵在于能否真正發(fā)揮公務(wù)員績效工資的作用。如果簡單地把行政類事業(yè)單位“換名為”組成部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu),而沒有實(shí)質(zhì)性的管理方式與運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變,難以實(shí)現(xiàn)改革目的與目標(biāo)。
新加坡法定機(jī)構(gòu)
新加坡是一個(gè)城市國家,只設(shè)中央一級(jí)政府,沒有地方政府。截止到2012年1月,中央政府設(shè)置15個(gè)內(nèi)閣部,按照決策、執(zhí)行相分離原則設(shè)立內(nèi)閣部歸口管理的法定機(jī)構(gòu)64個(gè)。
新加坡法定機(jī)構(gòu)是從事監(jiān)管、執(zhí)行、服務(wù)工作的組織類型,它們介于政府與市場之間,取政府與市場兩者之長,是政府與市場之間有效的組織形態(tài)。具有職責(zé)法定、運(yùn)作獨(dú)立、企業(yè)化管理、監(jiān)管嚴(yán)格的特點(diǎn)。這些法定機(jī)構(gòu)中,尤其是執(zhí)行、監(jiān)管類法定機(jī)構(gòu)為政府“瘦身”、廉潔高效作出了貢獻(xiàn),也為政府吸引專業(yè)人才、形成嚴(yán)格的規(guī)制體系起到重要作用。
新加坡所有法定機(jī)構(gòu)都是依據(jù)國會(huì)專門法律成立的,是獨(dú)立于政府序列和公務(wù)員體系之外的法定實(shí)體,屬于半政府機(jī)構(gòu)。其設(shè)立、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源等均由法律規(guī)定。
從治理結(jié)構(gòu)看,新加坡法定機(jī)構(gòu)大多采用董事局(會(huì))領(lǐng)導(dǎo)下的行政總裁負(fù)責(zé)制。新加坡法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由兩個(gè)層面構(gòu)成,一是決策層,即法定機(jī)構(gòu)的董事局(會(huì)),負(fù)責(zé)進(jìn)行決策或提供咨詢服務(wù);二是執(zhí)行層,即以行政總裁為核心的高級(jí)管理層,負(fù)責(zé)法定機(jī)構(gòu)的日常管理運(yùn)作。
新加坡法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源形式多樣,主要是三種方式:一是政府全額財(cái)政撥款或部分撥款;二是政府出資成立后,按商業(yè)化原則運(yùn)作,通過向公眾或商業(yè)機(jī)構(gòu)出售公共產(chǎn)品和提供服務(wù)來獲得資金;三是政府購買法定機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)所支付的代理費(fèi)和援助金。在營運(yùn)資金的籌措上,新加坡政府日益鼓勵(lì)法定機(jī)構(gòu)積極通過資本市場進(jìn)行融資,從而提高這些機(jī)構(gòu)的營運(yùn)效率。當(dāng)法定機(jī)構(gòu)不能做到收支平衡時(shí),其虧損可由新加坡政府財(cái)政提供的低息貸款來彌補(bǔ)。
人力資源管理方面,部長對法定機(jī)構(gòu)的董事局(會(huì))和最高管理層有任免權(quán)。法定機(jī)構(gòu)雇員不是公務(wù)員,不通過公務(wù)員招錄系統(tǒng)選拔,薪水等級(jí)、晉升和獎(jiǎng)懲制度等方面的規(guī)定都因不同的法定機(jī)構(gòu)而不同。從人才市場雇傭員工,工薪參考市場定價(jià),強(qiáng)調(diào)成本效益,將企業(yè)管理理念和方法如目標(biāo)管理、績效管理等運(yùn)用到法定機(jī)構(gòu),注重專業(yè)化水平。
法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與問責(zé)來自三方面,一是法定機(jī)構(gòu)向所屬部部長負(fù)責(zé),通過各部部長對國會(huì)負(fù)責(zé)。法定機(jī)構(gòu)依法自主開展有關(guān)業(yè)務(wù),獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。二是財(cái)務(wù)監(jiān)管,法定機(jī)構(gòu)的賬戶必須由新加坡審計(jì)長或總理任命的審計(jì)員來審計(jì)。三是由于機(jī)構(gòu)的職責(zé)、運(yùn)作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定,法定機(jī)構(gòu)必須將開展業(yè)務(wù)的情況向社會(huì)公開,接受社會(huì)的監(jiān)督。
新加坡法定機(jī)構(gòu)的形態(tài)帶給我們一些思考與啟示。首先,新加坡政府架構(gòu)中存在嚴(yán)格的“決策機(jī)構(gòu)”與“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”之間的分離。內(nèi)閣部屬于決策機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)政府基本職能的綜合化。內(nèi)閣部歸口管理的法定機(jī)構(gòu)屬于執(zhí)行機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行職能的專門化。在新加坡,決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離,是通過內(nèi)閣部與法定機(jī)構(gòu)的分離來實(shí)現(xiàn)的。
其次,專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是大部門體制的一個(gè)有機(jī)組成部分。大部門體制的核心特征是組成部門相對較少。較少的組成部門主要把握綜合性的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督職能,而較多的執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)專門性的、執(zhí)行性的職能,兩者相得益彰,相輔相成。我國一些省份正在統(tǒng)籌謀劃建立大部門體制與行政類事業(yè)單位改革,這種做法值得肯定。
其三,理順體制與機(jī)制是充分發(fā)揮決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)各自功能優(yōu)勢的關(guān)鍵。決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該提高決策的科學(xué)化程度,提高決策質(zhì)量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)提高執(zhí)行專業(yè)化水準(zhǔn),提高執(zhí)行效能與服務(wù)質(zhì)量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立在組成部門內(nèi)部或是外部并不重要,最重要的是提供既要激發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的生機(jī)活力,又要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管的體制機(jī)制。否則,簡單地把行政類事業(yè)單位換個(gè)“法定機(jī)構(gòu)”的名字沒有實(shí)質(zhì)意義。
(作者為國家行政學(xué)院公共管理教研部教授)
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