博主按：本文為博主與《南風窗》記者就地方人大運作所進行的對話，其內(nèi)容主要是我自己履職經(jīng)歷以及由此引發(fā)的一些思考。本文已全文發(fā)表在《南風窗》2012年第三期上。

新年伊始，地方“兩會”陸續(xù)召開。地方人大應該是與民眾聯(lián)系最緊密的機構(gòu)，但由于人大行使職權(quán)的虛化等原因，普通民眾對人大接觸不多，對其內(nèi)部運作了解甚少。武漢大學法學院教授秦前紅，自2005年至2011年當了7年武漢市人大常委，是全國唯一一位出任地方人大常委的憲法學學者。他的體會是：在中國漸進式變革的路上，人大仍是民眾表達聲音、監(jiān)督政府的最佳渠道。

憲法學者當上人大常委

1970年代末，中國社會對民主法制建設(shè)要求迫切，地方開始設(shè)立人大常委會，目的之一是加強對政府的監(jiān)督。但剛設(shè)立的地方人大常委會不知道自己能干什么，甚至不知道怎么開會？于是，全國人大常委會開會時，專設(shè)了旁聽席，地方人大常委會領(lǐng)導前去觀摩，回去照搬照抄。

1988年——1993年任武漢市人大副主任的高珣，認為要把人大常委會會議開好，必須吸納有法律專業(yè)知識的人士參加。他與著名的法學泰斗、武漢大學法律系主任馬克昌商量，達成一項協(xié)議：在每屆市人大常委中，給武大法律系留一個名額。

于是，馬克昌成了武漢市人大常委中第一位法學專家。嗣后武大法律系改為法學院，前后四任院長當過武漢市人大常委。但很快問題來了：第三、第四位院長都是研究國際法出身，對國內(nèi)法律的學習不系統(tǒng)，而地方人大的運作主要與國內(nèi)法律有關(guān)，包括憲法、組織法、選舉法等。這兩位院長在人大會議上不愛發(fā)言，又經(jīng)常缺勤，大概覺得當常委耽誤做學問吧，第四位院長干脆請辭。

這位院長本來還有兩年任期，接替他的是武大法學院教授秦前紅。秦前紅曾在市人大機關(guān)搞過法學講座，時任人大主任趙零對其印象頗佳。趙零認為，我們從武大選常委，不一定選法學院院長，更要選懂得與人大有關(guān)的法律法規(guī)，并對人大工作有熱情的人。2005年底，秦前紅被補選為武漢市人大常委。

地方人大怎樣開會？

1980年代，全國人大常委會委員長彭真曾說：地方人大有四項職權(quán)：一是立法權(quán)，二是人事任免權(quán)，三是監(jiān)督權(quán)，四是重大事項的決定權(quán)。如何體現(xiàn)這四項職權(quán)？主要的方式就是開會。

2006年1月上旬，武漢市十一屆人大四次會議，有項議題是“審查和批準2005年全市和市本級預算執(zhí)行情況及2006年全市和市本級預算”，由市財政局長向大會作預算報告。在預算報告的主頁后面，附了當年預算項目的表格，最后一項“其他”，竟然列了38個億。

以前人大會上，這項審議是走過場的，但秦前紅是搞憲法的學者，很想知道納稅人的錢怎么花的？他就詢問：“請財政局長解釋一下，這38個億是怎么回事？”財政局長猝不及防，愣在當場。因為之前人大代表從不詢問他，他大概也沒仔細讀過報告。局長說：“對不起，這個問題我不大清楚。是不是會后再告訴你？”秦前紅說：“按照地方人大組織法、人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，人大常委對你提出口頭詢問，必須當場答復。”局長更尷尬了，連說：“對不起，我實在不知道。”會后，消息迅速傳開：市人大來了一個新常委，是武大教授，敢較真。

三個月后，市人大常委會會議上，審議“本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告”。會上來了個市長助理，說：“我代表市政府，就審計查出問題的整改情況來向人大常委會作報告。”

市長助理報告完，秦前紅又發(fā)言了：“你的身份有問題。第一、你是市長助理，不是市長或副市長，《地方各級人民政府和地方人大組織法》沒有規(guī)定市長助理的地位，沒規(guī)定你當然可以代表市長來作報告；第二、報告里也沒說你受市長委托來作這個報告。你既非法定代理，又非委托代理，說明你沒有法制觀念，我們表示很遺憾。”