[摘要]深化行政管理體制改革，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。其核心和重點(diǎn)是加強(qiáng)政府管理體制和管理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制。本文圍繞這一核心和重點(diǎn)，提出行政管理體制改革應(yīng)在以下幾方面繼續(xù)深化：即由行政管理體制走向公共行政體制，由長(zhǎng)官意志走向民主法治，由權(quán)力下放深化到合理分權(quán)，由職能轉(zhuǎn)變深化到職能定位，由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)深化到優(yōu)化結(jié)構(gòu)，由體制改革拓展到機(jī)制創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]行政管理；政府改革；權(quán)力下放   　　

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，需要深化行政管理體制改革。科學(xué)有效應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，更需要深化行政管理體制改革。通過改革，可以進(jìn)一步提高政府科學(xué)行政、民主行政和依法行政的能力，提高政府的公信力、執(zhí)行力和服務(wù)水平?！　?/p>

適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，深化行政管理體制改革的核心和重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)政府管理體制和管理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建社會(huì)主義公共行政體制。為此，行政管理體制改革迫切需要在以下幾方面不斷深化?！　?/p>

一、由行政管理體制走向公共行政體制　　

我國(guó)的行政管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和確立的，其突出弊端是政企不分、政事不分、政社不分、政資不分，各級(jí)政府都管了許多不該管、管不了也管不好的事，導(dǎo)致政府權(quán)力過分集中，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，職責(zé)不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)，官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。這些弊端，經(jīng)過多次改革，得到了有效的抑制和調(diào)整，但并沒有從體制上根本消除?！　?/p>

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面展開，對(duì)原有的行政管理體制進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善，社會(huì)主義民主政治和依法治國(guó)的穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，要求政府管理體制必須轉(zhuǎn)型，即由行政管理體制走向公共行政體制。所謂公共行政體制，就是執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品，提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需求的行政組織體系和管理制度。公共行政體制下的政府是民主政府、服務(wù)政府、公平政府、法治政府、分權(quán)政府、責(zé)任政府、廉潔政府和效能政府?，F(xiàn)代政府這些基本特征，是公共行政體制的基本要求和必然反映?！　?/p>

由行政管理體制走向公共行政體制，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)變革的必然要求，也是在新形勢(shì)下科學(xué)、合理、有效地發(fā)揮政府作用的必然選擇。因?yàn)?，社?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是多元主體公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，它要求政府必須從那些不該管的事務(wù)中退出來(lái)，集中人力、物力、財(cái)力和精力，管好公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)民間組織管不了、管不好和不該管的事務(wù)，即社會(huì)公共事務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，而不能隨意干預(yù)和侵犯其他主體的合法權(quán)益。社會(huì)主義民主政治和依法治國(guó)要求平等、公平地保障公民的合法權(quán)益，有效防止公權(quán)侵犯民權(quán)，消除各種特權(quán)現(xiàn)象。城市化的加速推進(jìn)，公民社會(huì)的形成，公民文化的變革，都要求建立健全公共行政體制?！　?/p>

將行政管理體制改革的方向和核心定位于建立健全社會(huì)主義公共行政體制，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，更加明確政府的職責(zé)權(quán)限，使政府做自己應(yīng)該做的事，做好自己應(yīng)該做的事；有利于推進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和效能政府建設(shè)；有利于深化財(cái)政體制改革，為建立健全公共財(cái)政體制奠定堅(jiān)實(shí)的行政基礎(chǔ)；更有利于劃清政府與非政府的界限，在政府管好自己應(yīng)該管的事的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！　?/p>

二、由長(zhǎng)官意志走向民主法治　　

公共行政體制是以民主為基礎(chǔ)，以法治作保障的。由行政管理體制走向公共行政體制，必須加強(qiáng)民主法治建設(shè)。因?yàn)?，沒有民主，就不可能形成公共意志，政府執(zhí)行公共意志也就無(wú)從談起。沒有公民授權(quán)和民主監(jiān)督，就難以保障政府權(quán)力的公共性、公正性和公平性，甚至有可能導(dǎo)致政府權(quán)力的蛻變，使之成為個(gè)人或少數(shù)人謀利的工具。法律是上升為國(guó)家意志的公共意志。沒有法治作保障，公共行政體制不僅難以建立，更難以有效運(yùn)行?！　?/p>

新中國(guó)成立后，由于長(zhǎng)期忽視民主法治建設(shè)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間導(dǎo)致政府管理長(zhǎng)官意志突出，家長(zhǎng)制作風(fēng)和官僚主義嚴(yán)重。鄧小平指出：“革命隊(duì)伍內(nèi)的家長(zhǎng)制作風(fēng)，除了使個(gè)人高度集權(quán)以外，還使個(gè)人凌駕于組織之上，組織成為個(gè)人的工具。”“不少地方和單位，都有家長(zhǎng)式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對(duì)他們的人身依附關(guān)系。”[1]與家長(zhǎng)制相伴隨的，必然是嚴(yán)重的官僚主義。對(duì)此，鄧小平深惡痛絕，指出：“官僚主義現(xiàn)象是我們黨和國(guó)家政治生活中廣泛存在的一個(gè)大問題。它的主要表現(xiàn)和危害是：高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動(dòng)輒訓(xùn)人，打擊報(bào)復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。……”[2]黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，經(jīng)過多次改革，長(zhǎng)官意志、家長(zhǎng)制作風(fēng)和官僚主義得到有效抑制。但在不少地方和單位，長(zhǎng)官意志、家長(zhǎng)制作風(fēng)和官僚主義仍然十分嚴(yán)重。究其原因，仍然是民主法治建設(shè)相對(duì)滯后所致?！　‰S著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的全面展開和經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、行政體制、社會(huì)管理體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，要求切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)，防止和克服政府管理中的長(zhǎng)官意志、家長(zhǎng)制作風(fēng)和各種官僚主義現(xiàn)象?！　?/p>

政府管理由長(zhǎng)官意志走向民主法治，是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的一股世界性潮流。“最近幾十年來(lái)，民主選舉的政府?dāng)?shù)量激增，使許多公民獲得了通過選票發(fā)表意見的新機(jī)會(huì)。1974年，只有39個(gè)國(guó)家——全球每4個(gè)國(guó)家中有一個(gè)——是民主國(guó)家。如今，177個(gè)國(guó)家——將近每3個(gè)國(guó)家中就有2個(gè)——通過公開選舉來(lái)選擇國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，發(fā)展中國(guó)家2/3的成年人都有資格參加全國(guó)的選舉。”[3] 　　

在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)文化變革，要求加快社會(huì)主義民主法治建設(shè)。一方面，多元經(jīng)濟(jì)主體的形成和不斷發(fā)展壯大，不僅要求政府保護(hù)他們的合法權(quán)益，而且要求為他們參政、議政搭建更廣闊的平臺(tái)。另一方面，隨著社會(huì)文化的變革，公民的參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，參政能力也在不斷提高。此外，政治文化和社會(huì)文化的變革，不斷地改造傳統(tǒng)的人格，塑造新的政治人格和社會(huì)人格，為政府管理由長(zhǎng)官意志走向民主法治打下了良好的文化基礎(chǔ)。近10年來(lái)，我國(guó)村民自治、居民自治的迅速發(fā)展和不斷完善，為政府管理的民主化和法治化奠定了較好的社會(huì)基礎(chǔ)?！　?/p>

早在20世紀(jì)80年代，鄧小平就指出：“大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。”[4]這一高瞻遠(yuǎn)矚的論斷，既符合世界潮流，也符合我國(guó)政治與行政變革的趨勢(shì)。1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真就講過：村委會(huì)是個(gè)最大的民主訓(xùn)練班。老百姓現(xiàn)在如果通過這種直接民主形式管理好一個(gè)村，將來(lái)就可能管好一個(gè)鄉(xiāng)，管好一個(gè)鄉(xiāng)以后，將來(lái)就可以管好一個(gè)縣、一個(gè)省，真正地體現(xiàn)出我們的國(guó)家是人民當(dāng)家作主。[5]為積極推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，黨的十七大報(bào)告明確指出：“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。”“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”[6] 　　

加強(qiáng)民主法治建設(shè)，使政府管理由長(zhǎng)官意志走向民主法治，有利于提高政府科學(xué)行政、民主行政和依法行政的能力，有利于進(jìn)一步提高政府的公信力和執(zhí)行力，為在新形勢(shì)下更好地發(fā)揮政府作用奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和法制基礎(chǔ)。　　

三、由權(quán)力下放深化到合理分權(quán)　　

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制。這一體制的主要弊端是：（1）容易形成長(zhǎng)官意志和家長(zhǎng)制作風(fēng)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人獨(dú)斷專行，妨礙和破壞黨的民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義民主與法制。（2）容易妨礙和破壞思想文化領(lǐng)域的百花齊放、百家爭(zhēng)鳴，導(dǎo)致思想文化和科學(xué)研究的萬(wàn)馬齊喑。（3）容易導(dǎo)致脫離實(shí)際、脫離群眾等官僚主義和特權(quán)現(xiàn)象，破壞黨和人民的血肉相連、魚水相依的關(guān)系。（4）容易造成決策失誤，導(dǎo)致政府成本居高不下。（5）容易造成責(zé)任意識(shí)淡薄、推諉扯皮、工作效率低下。因此，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)，必須改革中央高度集權(quán)的管理體制。正如鄧小平所指出的那樣，“權(quán)力過分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，對(duì)這個(gè)問題長(zhǎng)期沒有足夠的認(rèn)識(shí)，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個(gè)重要原因，使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了。”[7] 　　

改革開放以來(lái)，為解決權(quán)力過分集中的問題，我國(guó)實(shí)行了一系列權(quán)力下放政策，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，極大地推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？偨Y(jié)建國(guó)以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)我國(guó)權(quán)力下放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，為深化這一改革，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，迫切需要由權(quán)力下放走向合理分權(quán)?！　?/p>

權(quán)力下放與合理分權(quán)不僅是兩個(gè)不同的概念，同時(shí)也是兩種不同的改革思路。前者是對(duì)高度集權(quán)的管理體制所進(jìn)行的政策性調(diào)整，后者則是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)所進(jìn)行的新的制度設(shè)計(jì)和制度安排。從發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的體制改革和制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，權(quán)力下放是改革高度集權(quán)管理體制的第一步，也是一個(gè)必經(jīng)階段。當(dāng)這項(xiàng)改革推進(jìn)到一定程度或一定階段，就會(huì)導(dǎo)致管理體制的內(nèi)在矛盾，如權(quán)責(zé)不對(duì)等，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)力與政治權(quán)力不協(xié)調(diào)，等等。繼續(xù)深化改革，必然要求由權(quán)力下放發(fā)展到合理分權(quán)，即根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)的需要，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。毫無(wú)疑問，這是一項(xiàng)更深入的改革，是一個(gè)國(guó)家政府管理體制不斷適應(yīng)新形勢(shì)、新變化而進(jìn)行的更高層次的體制創(chuàng)新，在體制改革和制度建設(shè)上，是一個(gè)新的歷史發(fā)展和歷史飛躍。　　

由權(quán)力下放深化到合理分權(quán)，首先要從憲政上解決問題。對(duì)此，鄧小平明確指出：“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來(lái)。”“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會(huì)制度，等等。”[8]其次，將縱向分權(quán)與橫向分權(quán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。鄧小平指出：“我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)。過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題。”[9]正因如此，從20世紀(jì)50年代末到改革開放初期，我國(guó)在中央與地方權(quán)限調(diào)整中多次陷入“一放就亂，一統(tǒng)就死”的困境。要走出這一困境，就必須在調(diào)整縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時(shí)，注意調(diào)整橫向權(quán)力關(guān)系，將縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。為此，一是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，切實(shí)規(guī)范政府行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用和社會(huì)民間組織在社會(huì)治理中的自治作用。二是按照發(fā)展社會(huì)主義民主政治和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，正確處理黨政關(guān)系，將地方黨委的活動(dòng)和工作納入社會(huì)主義民主法治軌道，依法明確黨政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。三是按照完善社會(huì)主義民主法治的要求，正確處理政府與人大、政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。四是在調(diào)整和理順橫向權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地調(diào)整中央與地方關(guān)系，建立健全中央與地方的合理分權(quán)體制。最后，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的要求，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、理順各種權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，修改和完善政府組織法，依法明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央與地方以及地方各級(jí)政府職權(quán)劃分的法定化，使各權(quán)力主體的基本權(quán)責(zé)不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而變化。　　

四、由職能轉(zhuǎn)變深化到職能定位　　

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體大膽撥亂反正，高舉改革開放大旗，將黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的正確軌道。與此相伴隨，我國(guó)各級(jí)政府職能由“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心?！　?/p>

在改革開放的新形勢(shì)下，政府如何管理經(jīng)濟(jì)?很長(zhǎng)一段時(shí)間，各級(jí)政府仍然延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，割裂了社會(huì)主義的統(tǒng)一市場(chǎng)體系，壓抑了企業(yè)的積極性。為解決這一突出問題，1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出了轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)。1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在這一目標(biāo)指引下，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向越來(lái)越明確，即按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，將政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)?！　?/p>

深化行政管理體制改革，建立健全社會(huì)主義公共行政體制，需要進(jìn)一步明確政府職能定位。在公共行政體制下，政府的基本職能就是公共管理和公共服務(wù)。為使各級(jí)政府更加有效地履行職能，迫切需要依法明確各級(jí)政府的職能，減少政府間的職能交叉，消除政府間的職能重構(gòu)。為此，中共十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出：“各級(jí)政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求，結(jié)合實(shí)際，突出管理和服務(wù)重點(diǎn)。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。”2008年8月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》也明確提出：“地方各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，在全面履行職責(zé)的基礎(chǔ)上，突出各層級(jí)政府履行職責(zé)的重點(diǎn)。” 　　

從政府職能轉(zhuǎn)變到突出各級(jí)政府履行職能的重點(diǎn)，再到依法對(duì)各級(jí)政府職能進(jìn)行科學(xué)合理定位，是政府職能轉(zhuǎn)變的繼續(xù)和深化，是實(shí)現(xiàn)依法行政的基礎(chǔ)，也是推行政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制的前提。為了科學(xué)合理地劃分中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，應(yīng)努力做到：　　

1．能下放的權(quán)力盡量下放，能由基層和地方承擔(dān)的職能盡量由基層和地方承擔(dān)，以便縮短政府與公民社會(huì)的權(quán)力距離，生產(chǎn)多樣化的公共物品，滿足社會(huì)日益多樣化的需求，也便于公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，防止政府權(quán)力運(yùn)行偏離公共利益的正確軌道。　　

2．當(dāng)基層或下級(jí)政府履行某種職能，沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或產(chǎn)生嚴(yán)重的外部效應(yīng)的時(shí)候，該項(xiàng)職能應(yīng)該上移，以便降低行政成本，將外部效應(yīng)內(nèi)部化?！　?/p>

3．當(dāng)?shù)胤阶罡咭患?jí)政府履行某種職能，也沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或產(chǎn)生嚴(yán)重的外部效應(yīng)的時(shí)候，該項(xiàng)職能才應(yīng)由中央政府履行?！　?/p>

五、由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)深化到優(yōu)化結(jié)構(gòu)　　

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于各級(jí)政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。為解決這一突出問題，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)一度成為我國(guó)行政管理體制改革的一項(xiàng)革命性任務(wù)。鄧小平指出：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。”當(dāng)然，這不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命。[10]在鄧小平理論指導(dǎo)下，經(jīng)過多次改革，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)取得了突破性進(jìn)展。　　

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中行政管理體制改革必須解決的問題。與此相伴隨，理論界提出了“小政府、大社會(huì)”理論。還有一些人認(rèn)為，政府規(guī)模越小、機(jī)構(gòu)越少越好。顯然，這種認(rèn)識(shí)是片面的。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》揭示，第一次世界大戰(zhàn)以來(lái)，不論是工業(yè)國(guó)政府，還是發(fā)展中國(guó)家的政府，其規(guī)模都在擴(kuò)大。“1960—1995年的35年時(shí)間內(nèi)，工業(yè)國(guó)的政府規(guī)模在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了1倍。”[11]戰(zhàn)后許多國(guó)家政府規(guī)模擴(kuò)大，有其歷史必然性。其中，政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)文化因素產(chǎn)生了重要影響。　　

從歷史分析、現(xiàn)實(shí)分析和國(guó)際比較中可以看到，政府規(guī)模不是越小越好，政府機(jī)構(gòu)也不是越少越好。政府規(guī)模大小和政府機(jī)構(gòu)多少，取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，服從于政府職能的科學(xué)定位、政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和政府效能的提高。換句話說，在科學(xué)合理定位政府職能的基礎(chǔ)上，從優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和提高政府效能出發(fā)，實(shí)事求是地確定政府規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量，需要多大就多大，需要多少就多少。而且政府規(guī)模不可能是恒定的，它要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷地進(jìn)行調(diào)整。由此可以得出結(jié)論，當(dāng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)這一改革任務(wù)基本完成以后，深化行政管理體制改革必須適時(shí)地把優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)提到重要議事日程，在現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中全面系統(tǒng)地加以解決?！　?/p>

優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，既包括優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，也包括優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和層級(jí)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是要建立健全合理分權(quán)的政府管理體制。優(yōu)化政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，就是適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)，減少行政層級(jí)，縮短政府運(yùn)行中的縱向組織鏈條，包括依法推行省直管縣體制，使政府系統(tǒng)由五級(jí)制轉(zhuǎn)變?yōu)樗募?jí)制，也包括減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，就是依據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，理順政府內(nèi)部的責(zé)權(quán)關(guān)系，減少職責(zé)交叉。政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)具有密切的內(nèi)在聯(lián)系。優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)是優(yōu)化政府層級(jí)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)?！　?/p>

六、由體制改革拓展到機(jī)制創(chuàng)新　　

行政管理體制改革的目的，是轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，提高政府效能，使政府系統(tǒng)更好地適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求。為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，需要在改革行政管理體制的同時(shí)，創(chuàng)新政府管理機(jī)制。包括實(shí)行政務(wù)公開，擴(kuò)大公民有序參與；改革與完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化；加強(qiáng)政府法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法行政；改進(jìn)公共服務(wù)方式，建立政府主導(dǎo)、多元主體參與的社會(huì)化市場(chǎng)化公共服務(wù)供給體系；推進(jìn)電子政務(wù)，調(diào)整和再造政府管理流程；改進(jìn)和完善公共危機(jī)管理，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；推行政府績(jī)效管理制度，設(shè)立政府管理質(zhì)量獎(jiǎng)；改進(jìn)行政問責(zé)制度，完善行政監(jiān)督體系，等等?！　?/p>

我國(guó)行政管理體制改革由過去與經(jīng)濟(jì)體制改革的單一適應(yīng)到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和法治建設(shè)的全面協(xié)調(diào)，由階段性改革、重點(diǎn)突破到總體規(guī)劃、整體性推進(jìn)，由管理體制改革深化到管理機(jī)制創(chuàng)新，不僅是改革系統(tǒng)化的必然要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)政府管理規(guī)范化、程序化的必然選擇。