[摘要]本文認(rèn)為,在新世紀(jì),我國(guó)高效、和諧的發(fā)展迫切需要實(shí)行省直管縣體制。實(shí)行省直管縣體制,必然導(dǎo)致地方行政體制的一系列新變化,迫切需要解決幾個(gè)主要問(wèn)題,即改革市管縣體制,實(shí)行市縣分治;依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限;改革行政區(qū)劃體制;合理確定市的行政級(jí)別。
[關(guān)鍵詞] 地方行政體制、省直管縣體制、市縣分治
從2002年起,浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革,把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣,在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。[1] 2005年6月,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出:“具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)。”《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級(jí)”,“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。”由此可見(jiàn),實(shí)行省直管縣,是今后我國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。為什么要實(shí)行省直管縣?省直管縣管什么?實(shí)行省直管縣體制,將會(huì)引起行政體制的怎樣變化?迫切需要解決哪些主要問(wèn)題?對(duì)此,不僅社會(huì)十分關(guān)注,同時(shí)也是推行省直管縣體制亟待研究和解決的問(wèn)題。
一、高效、和諧發(fā)展迫切需要實(shí)行省直管縣體制
在新世紀(jì),試行和推行省直管縣體制,是由多種因素決定的。
首先,實(shí)現(xiàn)省直管縣體制是減少行政層級(jí),提高政府管理效能的需要
管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律,即控制幅度與管理層級(jí)之間存在著一種內(nèi)在的對(duì)應(yīng)關(guān)系:在一個(gè)巨型組織中,控制幅度大,就會(huì)減少管理層級(jí),相反,控制幅度小,就必然增加管理層級(jí)。而控制幅度大小,既受到技術(shù)條件的制約,也受到管理目的和管理理念的影響。在交通、通訊等技術(shù)條件不夠發(fā)達(dá)的時(shí)代,管理手段比較有限,組織的控制幅度不可能太寬,于是,增加管理層級(jí),實(shí)行層層控制,就成為維系組織生存的必然選擇。在現(xiàn)代社會(huì),交通技術(shù)和通訊技術(shù)高度現(xiàn)代化,不僅大大提高了組織的控制手段和控制能力,而且也為擴(kuò)大組織的控制幅度提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。與此同時(shí),當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),要求政府和企業(yè)等組織由過(guò)去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力,組織自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求和交通、通訊手段的現(xiàn)代化,促使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了扁平化的趨勢(shì)。這不是個(gè)別現(xiàn)象,而是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展和社會(huì)變革的世界性潮流。組織結(jié)構(gòu)的扁平化,毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)促使政府管理更加符合實(shí)際,更加機(jī)動(dòng)靈活,更加富有創(chuàng)新精神,從而將極大地提高整個(gè)政府管理系統(tǒng)的效能。
在我國(guó),按《憲法》規(guī)定,政府層級(jí)主要以四級(jí)制為主,只是在較大的市和自治州才實(shí)行五級(jí)制。但從1982年推行市管縣體制以后,我國(guó)政府層級(jí)已經(jīng)由四級(jí)制為主變成五級(jí)制為主,即中央政府——省級(jí)政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))——地級(jí)政府(地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟)——縣級(jí)政府(市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。政府層級(jí)過(guò)多,存在諸多弊端:(1)上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)。(2)中央下放的權(quán)力,很容易被中間環(huán)節(jié)截留,地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)。(3)不符合當(dāng)今世界組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì),不利于調(diào)動(dòng)市縣和基層政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高政府管理效能。解決政府層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題,唯一出路就是減少政府層級(jí),嚴(yán)格按照《憲法》規(guī)定,實(shí)行由省直接管理縣的體制。
其次,實(shí)行省直管縣體制,是克服市管縣體制各種弊端的必然選擇
1982年以來(lái),我國(guó)在全國(guó)推行市管縣體制的主要出發(fā)點(diǎn),是為了解決地市分割的弊端,發(fā)揮中心城市的作用,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。20多年的實(shí)踐表明,市管縣體制只是在一些地方部分地實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo),而在更多地方,這一體制本身暴露出許多始料不及的問(wèn)題:第一,市管縣體制不僅擴(kuò)大了各中心城市的行政“地盤(pán)”,而且由于管縣的市權(quán)力比較大,導(dǎo)致一些中心城市隨意向外擴(kuò)張,侵占農(nóng)民土地,造成了大量的土地資源浪費(fèi)。第二,實(shí)行市管縣體制的目的之一,是為了打破塊塊分割對(duì)發(fā)揮中心城市作用的限制,但由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位,加之傳統(tǒng)體制其他方面的影響,使中心城市作用的發(fā)揮又限制在一個(gè)新的框框內(nèi),并沒(méi)有根本解決發(fā)揮中心城市作用的問(wèn)題。第三,市縣之間存在著比較普遍的矛盾和利益沖突,產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)耗,特別是在市縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較接近的發(fā)達(dá)地區(qū),市縣之間的經(jīng)濟(jì)摩擦更加激烈。第四,在較發(fā)達(dá)地區(qū),由于縣有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與市抗衡,導(dǎo)致相互之間各自為政,各謀自身的發(fā)展,造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,既浪費(fèi)了資源,又降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體實(shí)力。第五,在部分地方,市縣之間的利益沖突還進(jìn)一步引起市縣關(guān)系的緊張,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了極為不利的影響。[2]因此,為了克服市管縣體制的各種弊端,就必須改革市管縣體制,實(shí)行省直管縣體制。
第三,實(shí)行省直管縣體制,是擴(kuò)大縣的自主權(quán),推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措
在實(shí)行市管縣體制之前,市縣之間沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系。實(shí)行市管縣體制之后,市縣之間有了明確的隸屬關(guān)系和等級(jí)關(guān)系。由于市縣都是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體,一旦牽涉到利益關(guān)系,中心城市往往利用其有利的行政地位,以各種形式侵奪縣的利益。例如,在執(zhí)行分配計(jì)劃中,市出于自身利益的考慮,對(duì)上級(jí)下達(dá)的資金、物資、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)等,往往采取中間截留的辦法。甚至有的市還以行政命令的方式,低價(jià)從縣調(diào)進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品,侵占縣的利益。因此,在市管縣體制下,縣普遍認(rèn)為,市對(duì)市區(qū)和縣有親疏之分,市領(lǐng)導(dǎo)縣不是市幫縣、市帶縣,而是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”,其結(jié)果是嚴(yán)重壓抑了縣的積極性,制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要的體制原因。為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須克服這一嚴(yán)重的體制障礙,實(shí)行省直管縣體制。
二、省直管縣的主要內(nèi)容及其所帶來(lái)的體制變化
從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到省直管縣,是一個(gè)逐步深化的改革過(guò)程。這項(xiàng)改革的第一步,是從理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制入手的,即一些省首先在財(cái)政上實(shí)行了省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制,即在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面,由省直接分配下達(dá)到縣、市,縣財(cái)政和地級(jí)市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤。
顯然,在財(cái)政上實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制,必然要求其他方面的改革與之相協(xié)調(diào)、相配套。比如,在財(cái)政上實(shí)行省直管縣,要求合理界定省級(jí)政府與縣級(jí)政府的事權(quán),因?yàn)椋挥邪咽聶?quán)劃分清楚了,才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關(guān)系,建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。如果在財(cái)政和社會(huì)事務(wù)上實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制,而在干部人事管理上不實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制,那么,必然導(dǎo)致體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào),甚至?xí)a(chǎn)生矛盾和沖突。因此,完全的省直管縣體制,既包括財(cái)政方面的省直管縣,也包括社會(huì)事務(wù)和干部人事方面的省直管縣。
實(shí)行省直管縣體制,必然導(dǎo)致地方行政體制的一系列新變化。
第一,實(shí)行省直管縣體制,將意味著終止市管縣體制,從而減少行政層級(jí),實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化。在管理流程上,將由省直接對(duì)縣進(jìn)行管理,而不再經(jīng)過(guò)市(地)這一中間環(huán)節(jié)。
第二,實(shí)行省直管縣體制,必將使市(地)的行政建制發(fā)生重要變化。在市管縣體制下,管縣的市是廣域型的行政建制,其管理范圍既包括市區(qū)和郊區(qū),也包括廣大農(nóng)村。實(shí)行省直管縣體制后,市(地)由廣域型的行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行偷男姓ㄖ?,其管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),而不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域。
第三,實(shí)行省直管縣體制,將意味著重新構(gòu)建省、市(地)、縣的關(guān)系,擴(kuò)大縣級(jí)政府的管理自主權(quán)。在省直管縣體制下,市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。
三、實(shí)行省直管縣體制亟待解決的主要問(wèn)題
實(shí)行省直管縣體制,迫切需要解決以下幾個(gè)主要問(wèn)題。
(一) 改革市管縣體制,實(shí)行市縣分治
改革市管縣體制,實(shí)行市縣分治,即從行政建制角度,恢復(fù)市(地)、縣的本來(lái)屬性,它們之間不再具有行政隸屬關(guān)系,而各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。按照國(guó)際通例,市是城市型的行政建制,縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的政區(qū),主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū),不再管理農(nóng)村區(qū)域;縣作為廣域型的政區(qū),直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣分治的優(yōu)點(diǎn)一是有利于充分發(fā)揮城市型政區(qū)的作用,提高城市管理水平;二是有利于克服虛假城市化現(xiàn)象;三是有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
實(shí)行市縣分治以后,如何協(xié)調(diào)好市縣之間的關(guān)系?采取什么樣的體制和機(jī)制,有效防止市縣分割,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)?這些都是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在市縣分治的情況下,隨著城市化的不斷推進(jìn),新市的設(shè)立,只能采取切塊設(shè)市的模式,而不能再采取整縣改市的模式。這樣又會(huì)遇到新的市縣之間的矛盾。對(duì)于這種矛盾,只能通過(guò)法律手段和民主手段加以解決,即以法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),凡達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn),只要該鎮(zhèn)多數(shù)公民表決愿意升為市的,即可報(bào)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn),縣級(jí)政府不得干預(yù)。在城市化進(jìn)程中,縣作為主要管理農(nóng)村區(qū)域的行政建制,其管轄范圍和管轄人口出現(xiàn)萎縮是必然的,這是歷史的進(jìn)步,而不是什么可怕的現(xiàn)象。
(二)依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限
實(shí)行省直管縣體制,必須依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限。到目前為止,我國(guó)對(duì)省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如,《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》有這樣一條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)。”這一條規(guī)定就包含了三級(jí)半政府,即省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地級(jí)政府和縣級(jí)政府。眾所周知,管理最忌諱上下一般粗,而我國(guó)地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依據(jù)。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府職權(quán)不清,必然導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)奪利和推諉扯皮兩種現(xiàn)象同時(shí)并存,即有利的事大家都去爭(zhēng),沒(méi)利的事大家想方設(shè)法都去推,其結(jié)果,必然導(dǎo)致管理的混亂和低效率。因此,實(shí)行省直管縣體制,必須明確劃分省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限。
1999年,中央中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中,試圖明確省、市、縣的職能,指出:“省一級(jí)政府要切實(shí)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的職能,按照國(guó)家法律、法規(guī)和方針、政策,制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè),創(chuàng)造公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,維護(hù)市場(chǎng)秩序,打破地區(qū)、條塊分割;政府機(jī)關(guān)不再辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體,已經(jīng)辦的要限期脫鉤,解除政府主管部門(mén)與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系,主管部門(mén)不再直接管理企業(yè),切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),深化企業(yè)改革,加快企業(yè)改組;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。市一級(jí)政府要逐步管理從企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)事務(wù),實(shí)行屬地管理;進(jìn)一步改善投資環(huán)境,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),維護(hù)市場(chǎng)秩序,搞好社區(qū)服務(wù),充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能??h一級(jí)政府要切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào),加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),逐步發(fā)展小城鎮(zhèn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化。”應(yīng)該說(shuō),這是我國(guó)第一次比較明確地闡述地方各級(jí)政府的職能和側(cè)重點(diǎn),其基本方向和思路是正確的。應(yīng)以此為基礎(chǔ),繼續(xù)總結(jié)探索,在省直管縣的體制背景下,依法進(jìn)一步明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限,構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。
(三)改革行政區(qū)劃體制
實(shí)行省直管縣體制,必然觸及到行政區(qū)劃體制改革。因?yàn)?,由省直接管理縣、市,涉及到省級(jí)政府的管理幅度問(wèn)題。一般認(rèn)為,省直接管理的縣市數(shù)量以40個(gè)左右為宜。如果這一結(jié)論是基本正確的話(huà),那么,在我國(guó)實(shí)行省直接管理縣、市,有25個(gè)省區(qū)超過(guò)了這一控制幅度。其中,省區(qū)內(nèi)市縣數(shù)超過(guò)100個(gè)的有8個(gè)省區(qū),市縣數(shù)在90—99之間的有3個(gè)省區(qū),市縣數(shù)在80—89之間的有4個(gè)省區(qū),市縣數(shù)在70—79之間的有4個(gè)省區(qū),市縣數(shù)在60—69之間的有3個(gè)省,市縣數(shù)在50—59之間的有2個(gè)省,市縣數(shù)在40—49之間的有1個(gè)省,市縣數(shù)在40個(gè)以下的省級(jí)單位只有8個(gè),即4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)和1省(海南?。?區(qū)(寧夏回族自治區(qū))。河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達(dá)183個(gè)。
在省級(jí)政府管理幅度過(guò)大的情況下,實(shí)行省直管縣,只有兩個(gè)解決辦法:一是省級(jí)行政區(qū)劃不變,在省與縣之間設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。而這樣做,又使地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)回到了1982年實(shí)行市管縣體制之前的老路上去,這不僅使改革回到了原點(diǎn),而且過(guò)去存在的并已得到部分解決的矛盾又會(huì)再生出來(lái)。這一思路顯然不可取。另一思路,就是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省級(jí)行政區(qū)劃體制改革。
我國(guó)省級(jí)區(qū)劃體制存在諸多弊端。(1)缺乏自然地理環(huán)境依據(jù),不利于自然資源的科學(xué)開(kāi)發(fā)和利用,不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)許多省級(jí)區(qū)劃都是從舊中國(guó)沿襲下來(lái)的。中國(guó)的省制始于元朝。元朝統(tǒng)治者吸取漢唐以來(lái)地方割據(jù)勢(shì)力憑借地理天險(xiǎn)抗拒中央的教訓(xùn),在省級(jí)區(qū)劃中突破了按山川地形劃分政區(qū)的傳統(tǒng),實(shí)行犬牙交錯(cuò)的策略,把同一自然地理單元分割給不同的行省,不使任何一省具有完整的形勝之地,北向門(mén)戶(hù)洞開(kāi),形成以北制南的政治軍事控制格局。[3] 以后各代進(jìn)一步加劇了這種狀況。這種劃分方法,雖然在避免分裂割據(jù)方面發(fā)揮了重要作用,但延續(xù)至今,導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)區(qū)域分割,既不利于科學(xué)規(guī)劃管理和生產(chǎn)要素的流通,更不利于自然資源的合理開(kāi)發(fā)和利用。(2)省級(jí)區(qū)劃不適應(yīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要。目前,我國(guó)省級(jí)區(qū)劃面積過(guò)大,管轄人口過(guò)多,多數(shù)省區(qū)無(wú)論是面積,還是人口,都相當(dāng)于或超過(guò)歐洲中等以上的國(guó)家。民主政治的重要機(jī)制和表現(xiàn)形式是選舉。在發(fā)達(dá)國(guó)家,為了選舉而設(shè)立了單獨(dú)的選區(qū)。在我國(guó),選區(qū)和行政區(qū)劃是一致的。省級(jí)區(qū)劃面積過(guò)大,管轄人口過(guò)多,顯然不利于人民群眾廣泛的政治參與。(3)不利于合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制。這種管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。下放權(quán)力,擴(kuò)大地方自主權(quán),是我國(guó)各項(xiàng)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而省級(jí)區(qū)劃面積過(guò)大,管轄人口過(guò)多,就容易因權(quán)力下放而導(dǎo)致地方尾大不掉,一些地方在地方本位主義的驅(qū)使下,把中央與地方的關(guān)系變成一種博弈關(guān)系,在博弈中,尋求地方權(quán)力和利益的不斷擴(kuò)大。這就有可能導(dǎo)致一些地方的離心傾向,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生不利影響。在中國(guó)古代社會(huì),為了防止和解決尾大不掉現(xiàn)象,曾經(jīng)采取“廣建諸侯而少其力”的辦法,這對(duì)我們今天行政區(qū)劃體制改革仍然具有啟發(fā)和借鑒意義。(4)不利于減少管理層級(jí)和提高國(guó)家管理效能。我國(guó)管理層級(jí)過(guò)多的直接原因,是省級(jí)區(qū)劃面積過(guò)大,管轄人口過(guò)多,于是,不得不在省與縣之間增加一個(gè)管理層次,形成現(xiàn)在的五級(jí)制,從而導(dǎo)致管理層次過(guò)多和管理效能梯度衰減等一系列弊端。
因此,改革省級(jí)行政區(qū)劃體制,增加省級(jí)區(qū)劃的數(shù)量,縮小省區(qū)面積和管轄人口,是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治、合理開(kāi)發(fā)自然資源和實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求,也是減少行政層級(jí)、實(shí)行省直管縣先決條件。由于省級(jí)行政區(qū)劃體制改革牽涉面廣,不僅極其復(fù)雜,而且比較敏感,必須整體規(guī)劃,積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。
(四)合理確定市的行政級(jí)別
實(shí)行省直管縣體制,必然觸及到市的行政級(jí)別問(wèn)題。在市管縣體制下,凡是管縣的市均為地級(jí)市,有的過(guò)去雖然是縣級(jí)市,但為了推行市管縣體制,也升格為地級(jí)市。而實(shí)行省直管縣,確定市的行政級(jí)別無(wú)非有兩種思路:
1.維持現(xiàn)狀,即已經(jīng)是地級(jí)市的仍然為地級(jí)市。這種方法比較簡(jiǎn)便,但未必公平合理。因?yàn)?,有的市在?shí)行市管縣體制之前,是縣級(jí)市,只是為了實(shí)行市管縣體制,才升格為地級(jí)市。而實(shí)行省直管縣后,市管縣體制不存在了,原來(lái)管縣的市,其職責(zé)也會(huì)相應(yīng)地減少,但地級(jí)帽子照戴不誤。這樣,縣會(huì)不服氣,某些城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與之相仿的縣級(jí)市,更會(huì)不服氣,因?yàn)椴还?。由此可能帶?lái)消極情緒和引發(fā)管理上的其他問(wèn)題。
2.修改設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),重新確定一些市的行政級(jí)別。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)根據(jù)發(fā)展需要,對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次修改。現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是1993年3月制定的。與以往歷次規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)相比,1993年規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)更具有系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性,對(duì)近些年我國(guó)的城市化起到了極大的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,該標(biāo)準(zhǔn)也逐步暴露出一些問(wèn)題,如:指標(biāo)體系不夠完善,對(duì)設(shè)市所必須具備的因素體現(xiàn)不夠;地級(jí)市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單,分類(lèi)指導(dǎo)不夠;撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)在新形勢(shì)下明顯偏低,等等。[4] 因此,需要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)重新修改和制定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),來(lái)確定市的行政級(jí)別。這樣,既有利于推動(dòng)省直管縣的改革,又有利于調(diào)動(dòng)積極因素,實(shí)現(xiàn)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的公平與公正。
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