地方公共行政體制：目標(biāo)與對策

所謂地方公共行政體制，即執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權(quán)力，制定地方公共政策，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共物品，提供地方公共服務(wù)，維護(hù)地方公共秩序，滿足地方公共需求的地方行政組織體系和管理制度。在現(xiàn)代社會，地方公共行政的主體是地方各級政府，地方公共行政的對象是地方社會公眾，包括公民、企事業(yè)單位和各種社會組織。地方公共行政的主要職能，是管理地方公共事務(wù)，提供地方公共物品和公共服務(wù)，滿足地方的公共需求。

與傳統(tǒng)的地方行政管理體制相比，地方公共行政體制的主要特征是：

1．經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同。地方行政管理體制是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。我國“現(xiàn)有政府機構(gòu)設(shè)置的基本框架，是在實施計劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下逐步形成的。突出的弊端是政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。”而建立和完善地方公共行政體制則是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。市場經(jīng)濟(jì)是多元主體公平競爭的經(jīng)濟(jì)。它要求尊重和維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。與此相適應(yīng)，地方政府主要在地方公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不能干預(yù)純私人領(lǐng)域的事務(wù)。建立和完善地方公共行政體制，將為規(guī)范地方政府行為，使地方政府更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供制度保障。

2．政府性質(zhì)不同。在傳統(tǒng)體制下，地方行政管理由于權(quán)力高度集中，政府無所不包、無所不攬，導(dǎo)致地方政府官僚化傾向嚴(yán)重。而在地方公共行政體制下，地方政府是地方公共利益的代表，是地方公共意志的執(zhí)行機構(gòu)，而不是哪個行業(yè)、哪個集團(tuán)的代表。既然地方政府是地方公共的政府，自然也必須是民主的政府：地方政府由地方選民選舉產(chǎn)生，對地方選民負(fù)責(zé)，受地方選民監(jiān)督。只有真正建立起民主機制，才能使地方政府深入了解地方民情、充分反映地方民意、廣泛集中地方民智、切實珍惜地方民力，實現(xiàn)地方政府管理的民主化、科學(xué)化。

3．管理體制不同。與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方行政管理體制，是高度集權(quán)的管理體制。在這一體制下，政企不分、政事不分、政社不分，以政代企、以政代事、以政代社，企事業(yè)和社會的權(quán)力高度集中于政府，企事業(yè)和社會沒有管理自主權(quán)；在下級與上級、地方與中央的關(guān)系上，下級的權(quán)力高度集中于上級，地方的權(quán)力高度集中于中央，使基層和地方缺乏應(yīng)有的管理自主權(quán)。權(quán)力高度集中，不僅導(dǎo)致地方政府管理效率低下，官僚主義、特權(quán)和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，而且還導(dǎo)致地方政府成本高昂，容易造成重大決策的失誤。因此，高度集權(quán)的管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的地方公共行政體制，是合理分權(quán)的管理體制。因為，市場經(jīng)濟(jì)是一個天然的分散化的決策系統(tǒng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)沒有自主權(quán)，就不可能有效地應(yīng)對千變?nèi)f化的市場，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就無從談起。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，地方公共行政體制必須建立在合理分權(quán)的基礎(chǔ)之上，包括實行政企分開、政事分開、政社分開和黨政分開，也包括中央與地方的合理分權(quán)。只有建立和完善合理分權(quán)的管理體制，才能夠充分調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮各方面的作用，也才能夠克服權(quán)力高度集中所必然產(chǎn)生的各種弊端。

4．政府職能不同。在計劃經(jīng)濟(jì)和行政管理體制下，地方政府壟斷了地方的所有資源，無所不包，無所不攬，所以，計劃經(jīng)濟(jì)和行政管理體制下的地方政府是全能政府。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。這樣，在以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的地方公共行政體制下，地方政府不再是全能政府，而是有限政府。地方政府的主要職能，是維護(hù)公民（自然人和法人）的合法權(quán)益，加強經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，管理地方公共事務(wù)，生產(chǎn)地方公共物品，為轄區(qū)提供公共服務(wù)，滿足本轄區(qū)的公共需求。

5．政府類型不同。地方行政管理體制更多體現(xiàn)的是政府本位和官本位，因此，其運行手段主要以管制為主，是典型的管制型政府；而地方公共行政體制體現(xiàn)的是顧客本位和民本位，服務(wù)是其本質(zhì)屬性和主要職能，因此，地方公共行政體制下的地方政府是服務(wù)型政府。

6．管理方式不同。在地方行政管理體制下，地方政府主要運用行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會，而且往往通過內(nèi)部會議、內(nèi)部文件等進(jìn)行管理，具有明顯的暗箱操作特點。而在地方公共行政體制下，地方政府主要運用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段管理經(jīng)濟(jì)和社會，既要依法行政，又要陽光行政?梹椀胤秸貧ǖ墓娣緞暈?zāi)件和葛嬧[擼匭胩崆跋蟶緇峁跡還嫉牟荒蓯敵小?

7．政府責(zé)任不同。在高度集權(quán)的管理體制下，地方政府權(quán)力很少受到自下而上的監(jiān)督和制約，因此，地方政府只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)。在許多情況下，地方政府干多干少、干好干壞都一樣，沒有明確的責(zé)任機制。而在地方公共行政體制下，地方政府首先要對下負(fù)責(zé)， 對選民負(fù)責(zé)，以此為基礎(chǔ)，將對下負(fù)責(zé)與對上負(fù)責(zé)有機地統(tǒng)一起來， 建立責(zé)任制政府。在責(zé)任制政府下，地方各級政府都要對自己作為或不作為的行為負(fù)責(zé)，即：當(dāng)?shù)胤秸e極實施了一種行為，侵犯了公民、企事業(yè)或社會團(tuán)體的合法權(quán)益的時候，地方政府要對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任；當(dāng)?shù)胤秸蛔鳛?，即?yīng)該由地方政府做的事，地方政府沒有做或沒有做好，地方政府也必須承擔(dān)法律責(zé)任。

8．政府規(guī)模不同。建立在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的地方行政管理體制，由于無所不包、無所不攬，必然導(dǎo)致地方政府規(guī)模龐大、機構(gòu)重疊、人員臃腫，成本居高不下。而在地方公共行政體制下，地方政府是有限的，因此，地方政府機構(gòu)及其工作人員必須精干。正因為認(rèn)識到了這一點，所以自1983年起，中國地方政府開始“減肥”，在九屆政府大刀闊斧改革的基礎(chǔ)上，十屆政府又繼續(xù)深化地方政府機構(gòu)改革，進(jìn)一步精簡地方政府機構(gòu)，壓縮地方政府規(guī)模。

9．服務(wù)對象不同。在地方行政管理體制下，地方政府的服務(wù)對象主要是地方國有企業(yè)、集體企業(yè)和吃“皇糧”的人，民營企業(yè)和不吃“皇糧”的人則等而下之。而地方公共行政體制則必須遵循WTO的基本規(guī)則，公正、公平地對待地方所有的服務(wù)對象，既包括國有企業(yè)、集體企業(yè)，也包括民營企業(yè)、外資企業(yè)；既包括市民，也包括居住在廣大農(nóng)村的村民，甚至還包括居住在轄區(qū)內(nèi)的外國公民。

建立和完善地方公共行政體制亟待解決的主要問題

為深化地方行政體制改革，建立和完善地方公共行政體制，需重點解決以下10個方面的問題：

1．依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，建立和完善中央與地方的合理分權(quán)體制，理順垂直部門與地方政府的關(guān)系。

2．正確處理黨政關(guān)系。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入社會主義民主法制軌道，同時建立地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，充分發(fā)揮地方政府的作用。

3．正確處理政企、政事、政社關(guān)系。要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，實現(xiàn)政企、政事、政社分開，切實擴大并依法保障企事業(yè)單位和社會團(tuán)體的管理自主權(quán)。

4．加大地方政府職能轉(zhuǎn)變力度。要按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和WTO規(guī)則的要求，在認(rèn)真分析我國國情和充分借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依法明確規(guī)定地方各級政府的職能。在此基礎(chǔ)上，改進(jìn)地方政府管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低地方政府成本。

5．繼續(xù)推進(jìn)地方政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范地方政府各部門的職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地方政府機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉，人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。

6．培育和發(fā)展社會中介組織，依法規(guī)范社會中介組織的行為，正確發(fā)揮社會中介組織在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

7．改革和完善地方行政首長負(fù)責(zé)制，依法明確地方行政首長的職責(zé)權(quán)限，既要充分發(fā)揮地方行政首長負(fù)責(zé)制的作用，又要防止和克服地方行政首長的家長制現(xiàn)象。

8．繼續(xù)深化地方干部人事制度改革，將激勵競爭機制進(jìn)一步引入到地方干部人事管理中，建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、民主政治體制和地方公共行政體制需要的干部人事制度。

9．加快地方財政體制改革步伐，建立和完善地方公共財政體制。

10．改革和完善地方行政監(jiān)督體制，加強對地方公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，防止和克服濫用權(quán)力和消極腐敗現(xiàn)象。