中國(guó)的人口太多了，農(nóng)民太多了。據(jù)2003年統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)人口7.84億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)60.91%，而中國(guó)的耕地總面積不到20億畝，人均耕地不足1.4畝。這種情況下就算是城鎮(zhèn)化也解決不了農(nóng)民的問題。2030年中國(guó)人口的預(yù)測(cè)值為14.7億，按照60%的城市化率計(jì)算，還有至少5.88億人口得在農(nóng)村生活。

不說未來，就說現(xiàn)在，要丟掉農(nóng)民，就會(huì)嚴(yán)重地影響社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)在已經(jīng)開始局部小亂，2005年1-8月份，就有7萬多起群體性事件，其中主要在農(nóng)村。為什么現(xiàn)在中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，為什么現(xiàn)在把“三農(nóng)”問題提到重中之重，是戰(zhàn)略問題，是歷史任務(wù)，就是這個(gè)原因。要讓大家平平穩(wěn)穩(wěn)過好日子，要讓我們改革的紅旗不倒，就要把農(nóng)民問題擺在第一位。這個(gè)道理其實(shí)很簡(jiǎn)單，每個(gè)人都可以理解，尤其是有農(nóng)村親戚、朋友的人更容易理解。改革改了這么多年，三農(nóng)問題越來越突出，城市和農(nóng)村比起來，雖然我們各有各的問題，但是城市人整體和農(nóng)民比起來強(qiáng)得太多了。

所以關(guān)于建設(shè)新農(nóng)村是一個(gè)重大的戰(zhàn)略性的社會(huì)政策問題。這樣講我們可以理解社會(huì)政策和社會(huì)保障的區(qū)別是明顯的。社會(huì)政策面對(duì)需要解決的社會(huì)問題找出路，而且是大的宏觀的出路。社會(huì)保障是在政策確定之后把它制度化、穩(wěn)定化甚至固定化。還有，社會(huì)保障迄今為止主要是指社會(huì)福利領(lǐng)域和醫(yī)療保健領(lǐng)域，教育、住房、文化、娛樂約定俗成地不放在社會(huì)保障制度里。而這些都屬于社會(huì)政策范疇。確定了大政策之后就形成制度，如教育制度、住房制度等等。

社會(huì)政策的動(dòng)力與社會(huì)保障有所不同，面對(duì)社會(huì)問題，解決社會(huì)問題，使得社會(huì)得以穩(wěn)定地向前發(fā)展，這是其動(dòng)力。社會(huì)保障主要是解決社會(huì)的福利尤其是弱勢(shì)群體的福利，求得社會(huì)公正以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。所以社會(huì)政策的動(dòng)力源也比社會(huì)保障要寬一些，這樣才有可能整合各種資源，構(gòu)建綜合性的社會(huì)問題解決方案，其中包括社會(huì)保障的方案。

今天看，中國(guó)社會(huì)保障改革首先需要改變宏觀的思想，宏觀思想就是社會(huì)政策的思想。比如說農(nóng)民問題，最明顯的改變是政策思想的改變。原來政府覺得農(nóng)民解放以來就有土地保障，土地分給他保障就行了，包括一些學(xué)者也這么看，但是今天這個(gè)政策思想實(shí)際上已經(jīng)改變了。十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)新農(nóng)村是歷史任務(wù)，這個(gè)宏觀思想是創(chuàng)新的。城鄉(xiāng)看起來在很長(zhǎng)的歷史階段還要同時(shí)并存，那么如何發(fā)展農(nóng)村，城市如何支持農(nóng)村，這些問題就要求政策系統(tǒng)化、具體化。讓宏觀政策變成具體政策，具體政策再變成可操作的程序、方法，然后變成制度。這個(gè)社會(huì)政策的過程才剛剛開始，以后還有大量的工作等著我們?nèi)プ觥Ｎ覀兇蠹颐靼渍麄€(gè)宏觀走勢(shì)的變化，將來再有什么新東西出現(xiàn)，你不會(huì)驚奇，你會(huì)覺得順理成章，政策思想的改變、政策的逐步具體化，以及變成制度的過程就應(yīng)該是這樣的。

我們?cè)賮砜闯鞘械捅５陌l(fā)展情況。今天我們已經(jīng)看到，最重要的問題是從大量下崗開始，什么時(shí)候城市出現(xiàn)大量下崗職工？1996年。1996年國(guó)企改革加快步伐，國(guó)有資產(chǎn)也出現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，再加上全球化市場(chǎng)在中國(guó)有很重要的反映，原來建起大的流水線、很簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)企業(yè)就能盈利，現(xiàn)在這樣的好事沒了，大量的問題都需要很艱苦的工作才行，原有的廠子，包括很落后的設(shè)施根本干不上去，這個(gè)廠子面臨倒閉，倒閉以后大量的工人就失業(yè)了，1996、1997、1998、1999，甚至到2000、2001年，五六年下來，才使得我們的黨和政府認(rèn)清了再也不能夠這么下去，一定要把社會(huì)救助制度做起來。這經(jīng)過很大的反復(fù)，也有很大的困難。全國(guó)很多地方都相繼出現(xiàn)職工下崗、沒飯吃這樣的局面的時(shí)候，才最終把制度轉(zhuǎn)過來，把城市的低保制度放在第一位，這是很大的教訓(xùn)。我們現(xiàn)在看，城市最低生活保障制度在2001年的時(shí)候財(cái)政支出才27個(gè)億，中央財(cái)政才拿了8個(gè)億，當(dāng)時(shí)中央財(cái)政才不過保了403萬人，到2004年的時(shí)候，財(cái)政支出173億，中央財(cái)政支出105億，保了2215萬人，實(shí)際上到了2005年還在增加，這個(gè)數(shù)據(jù)是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。據(jù)我所知，現(xiàn)在全國(guó)的城市低保人口2700萬人，2700萬人是不是達(dá)到“應(yīng)保盡保”了呢？還難說，低保人口還可能有所增加，但是基本上不大會(huì)突破了。

還有機(jī)關(guān)事業(yè)單位保障的改革也是我們關(guān)心的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革一直是一個(gè)挺大的難題，出現(xiàn)兩種不同意見，第一種意見說機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革要跟城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市職工醫(yī)療保險(xiǎn)接軌，跟他們一樣。另外一種意見認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位保障制度要單列。這兩種意見爭(zhēng)執(zhí)不下，最后怎么辦呢？干脆讓地方政府自行決定。城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)，已經(jīng)有相當(dāng)多的問題，起碼學(xué)界認(rèn)為設(shè)計(jì)本身就有問題，設(shè)計(jì)本身就有問題的制度，再把機(jī)關(guān)放進(jìn)來，又加了一大塊，就更困難。比如說空賬的問題，機(jī)關(guān)也有一大批退休人員，現(xiàn)在退休人員是財(cái)政直接掏，如果你讓他進(jìn)去，然后讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位也出錢，出現(xiàn)更大的空賬，然后財(cái)政給他補(bǔ)缺口。干什么要走企業(yè)保險(xiǎn)的老路呢？所以有人就提出，可能現(xiàn)在財(cái)政直接補(bǔ)的制度還簡(jiǎn)單一點(diǎn)，干脆直接補(bǔ)，你干嗎繞著圈子補(bǔ)，這是一種意見。還有意見認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革如果要?jiǎng)?chuàng)新制度，份額太小，是不是會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新制度的成本太大，結(jié)果花了很大的成本，創(chuàng)新制度還沒有穩(wěn)定，哪天又要改了，改來改去，機(jī)關(guān)就更不穩(wěn)定。而且現(xiàn)在機(jī)關(guān)如果改革的話，是要跟人事制度連在一起的，如果說也讓機(jī)關(guān)的人大量下崗，那是不是加重我們社會(huì)救助的制度負(fù)擔(dān)？這樣的幾個(gè)問題，連在一起不得解決，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革停頓了。這個(gè)停頓實(shí)際上是因?yàn)槲覀兊睦蠁栴}解決不了。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革能不能讓各地自行決定，讓地方政府決定呢？其實(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度的改革、機(jī)關(guān)自身的人事制度改革、政府治理、公共服務(wù)型政府這四個(gè)大方面是連在一起的，我們更習(xí)慣切開，可是切開以后，又有切開的很多困難。改革涉及很多利益和利益集團(tuán)的重新配置，單兵獨(dú)進(jìn)很難，怎么樣整體來做，又是一個(gè)比較大的問題。

剛才從橫面，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、機(jī)關(guān)這樣排列起來，給大家講了中國(guó)社會(huì)保障難題，下面我再從總體上講一下它的宏觀方面的問題。

一是覆蓋面和保障面的問題。最大的問題在于農(nóng)民缺乏社會(huì)保障。還有城市的社會(huì)保障由于就業(yè)不足，導(dǎo)致傳統(tǒng)模式發(fā)生問題。

我們目前的社會(huì)保障還是工業(yè)社會(huì)的制度，是在所有人能夠就業(yè)，能得到穩(wěn)定的收入，達(dá)到基本生活水平線以后，然后用一種社會(huì)互助的資金保障制度幫助大家解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以維持人的發(fā)展來維持社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。所以社會(huì)保障的前提是就業(yè)。

而就業(yè)問題在21世紀(jì)是一個(gè)特殊的問題，帶有時(shí)代性。21世紀(jì)跟20世紀(jì)不一樣，就業(yè)的模式、方式發(fā)生變化，就業(yè)保障需要重新考慮。我們過去有一個(gè)說法，就業(yè)與社會(huì)保障，把就業(yè)保障放在社會(huì)保障之外，是單獨(dú)出來的社會(huì)體系，但是今后有可能會(huì)把就業(yè)保障放到社會(huì)保障里面去，而且要作為中國(guó)社會(huì)保障的頭號(hào)難題。這個(gè)難題包括農(nóng)民在內(nèi)，他們也是沒法通過就業(yè)得到穩(wěn)定的收入，上哪里去籌錢做農(nóng)民的社會(huì)保障呢？

二是財(cái)政危機(jī)。財(cái)政危機(jī)包括國(guó)民生活開支的負(fù)擔(dān)、企業(yè)繳費(fèi)的負(fù)擔(dān)、政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)、社保體系和財(cái)政運(yùn)作的負(fù)擔(dān)。社會(huì)保障財(cái)政的危機(jī)不光中國(guó)有，全世界都有。咱們現(xiàn)在開支水平越來越高，不說別的，光醫(yī)療開支水平就是成倍的漲，這樣國(guó)民生活負(fù)擔(dān)加重以后，國(guó)民擔(dān)心就不一樣，他對(duì)于保障秩序和政府對(duì)他的保障引導(dǎo)都會(huì)有不同的反映。企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)上繳的繳費(fèi)率實(shí)在太高了。上海曾經(jīng)做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)的繳費(fèi)率在養(yǎng)老保險(xiǎn)上是22％，醫(yī)療是12%，失業(yè)是2%，住房是7%，工傷和生育各是0.5%，全部加起來是43%；個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)是8％，醫(yī)療是2%，失業(yè)是1%，住房是7%，全部加起來是18%；企業(yè)加上個(gè)人，總的繳費(fèi)率是工資的61％，這樣繳費(fèi)負(fù)擔(dān)顯然很沉重，企業(yè)怎么在全球化市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)？前面說過，就這樣還不夠，政府財(cái)政每年補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)都要好幾百億。社?；鹉壳坝袔浊|，但是運(yùn)作效率比較低，只有不到4％的盈利率，這樣的比例使人很擔(dān)心，我們這么大的社保基金不能通過運(yùn)作來保值增值？

綜合起來，不管是覆蓋面的還是財(cái)政的問題，都可以歸結(jié)到傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的局限上。傳統(tǒng)社會(huì)保障制度一是局限于收入保障，你不拿錢來就投不了保險(xiǎn)，沒有保險(xiǎn)就沒有保障。這樣的社會(huì)保障認(rèn)識(shí)導(dǎo)致把服務(wù)完全放在事業(yè)之外，只有拿出錢來才是保障，提供服務(wù)不叫保障，那么這樣跟服務(wù)相關(guān)的，不管是醫(yī)療、教育、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都很難走向公共服務(wù)，因?yàn)楹茈y把錢和服務(wù)截然切開。二是局限于分配與消費(fèi)，就是說沒有生產(chǎn)的概念，沒有資源配置和組合的概念。三是局限于正規(guī)的部門，農(nóng)民和非正規(guī)就業(yè)者被排斥在外。四是局限于政府的政策，只有政府是社會(huì)保障的主體，社會(huì)的部門、企業(yè)的部門很難主動(dòng)積極參與社會(huì)保障。五是局限于對(duì)未來可靠預(yù)期。就是說未來是什么樣都在我們的計(jì)算機(jī)里算好了，勞動(dòng)部專門花很多錢來算養(yǎng)老到什么時(shí)候是什么樣，如果這個(gè)預(yù)期可靠的話，我們的錢到底是夠還是不夠，還是差多少，但實(shí)際上未來是很難做可靠預(yù)期的。我們想一想，十年前我們會(huì)想到有這么多人下崗嗎？我們能想到包括農(nóng)村，要國(guó)家給錢做社會(huì)保障嗎？但是我們這些情況都發(fā)生了，所以實(shí)際上未來難以預(yù)測(cè)，只能看到一個(gè)方向，如果用計(jì)算機(jī)代替我們對(duì)客觀事物進(jìn)行大勢(shì)判斷的話，勢(shì)必要在現(xiàn)實(shí)面前碰得頭破血流。